II SA/Bd 111/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008r. sprawy ze skargi B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] października 2007r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących 200 zł. ( dwieście zł. ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu odwołania B. i S. B., utrzymało w mocy decyzję S. T. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmawiającą zmianę decyzji S. T. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej na cele nierolnicze pod budowę budynku letniskowego [...] m² użytków rolnych klasy R III b, położonych w obrębie geodezyjnym C., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...]. Decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 1, art. 155 K.p.a. oraz art. 7 - 9, 16 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z [...] lipca 2007 r. B. i S. B. zwrócili się do S. T. o dokonanie korekty decyzji S. T. z [...] lipca 2004 r. nr [...] w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych klasy R - III b, położonych w obrębie geodezyjnym C., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...]. o powierzchni [...] ha. Decyzją tą S. T. orzekł o wyłączeniu z produkcji rolnej pod budowę budynku letniskowego całej powierzchni przedmiotowej działki. Wnioskodawcy poinformowali, że obecnie posiadają projekt zagospodarowania działki, z którego wynika, że powierzchnia postulowana do wyłączenia z produkcji wynosi [...] ha oraz wnieśli o zwrot nadpłaconych pieniędzy w przypadku wydania nowej decyzji i stwierdzenia wystąpienia nadpłaty. S. T. decyzją z [...] października 2007 r. odmówił zmiany swojej decyzji z [...] lipca 2004 r. w części dotyczącej powierzchni gruntów rolnych wyłączonych z produkcji. W uzasadnieniu podał, że zakwestionowana decyzja uwzględnia w całości wniosek strony z [...] czerwca 2004 r. dotyczący wyłączenia z produkcji rolniczej pod budowę budynku letniskowego działki o powierzchni [...] ha oraz wyjaśnił, że przepis art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zezwalający na zwolnienie inwestora budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji nie znajduje zastosowania, ponieważ planowana realizacja budynku letniskowego nastąpiła zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Podał także, że projekt zagospodarowania działki załączony do wniosku z [...] lipca 2007 r. nie różni się w sposób zasadniczy od projektu zagospodarowania działki załączonego do wniosku z [...] czerwca 2004 r. Starosta wyjaśnił ponadto, że zagospodarowanie wyłączonego obszaru w sposób wskazany w projekcie pozbawi go charakteru rolnego, a planowana zieleń może spełniać jedynie funkcje estetyczne i zapewnić na części działki zieleń biologicznie czynną. Podkreślił, że niemożliwe jest na takim obszarze racjonalne prowadzenie "wytwórczości rolniczej" oraz wskazał, że minęły już dwa lata od wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co wyklucza zwrot opłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się naruszenia przepisów prawa w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu wskazano na warunki jakie muszą zaistnieć, aby zastosować przepis art. 155 K.p.a. Wskazano m.in., że istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony powinien być oceniany przez pryzmat art. 7 K.p.a. Podniesiono, że są to decyzje uznaniowe, co oznacza, że kontrola instancyjna obejmuje wyłącznie postępowanie poprzedzające wydanie decyzji. Natomiast nie obejmuje rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyboru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że skarżący nie wskazali trybu wzruszenia kwestionowanej decyzji S. T. oraz nie podali w czym wyraża się ich słuszny interes, który nie jest jednocześnie sprzeczny z prawem. Argumenty skarżących i postępowanie wywołane wnioskiem skarżących w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zmierza do doprowadzenia do kontroli instancyjnej decyzji ostatecznej, którą ustalono ich prawa i obowiązki. Skoro skarżący domagali się określonego skutku (tj. zwolnienia z opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji) a organ prowadzący postępowanie ustalił, że brak jest przesłanek do wzruszenia decyzji ostatecznej zarówno w trybie przepisu art. 145, jak również w trybie przepisu art. 156 K.p.a., uwzględniając wskazane braki formalne wniosku (skarżący nie wskazał trybu weryfikacji kwestionowanej decyzji, nie wyjaśnili na czym polega ich słuszny interes oraz słuszny interes społeczny), to S. T. słusznie odmówił uchylenia swojej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Starosta podjął decyzję z uwzględnieniem normy materialnoprawnej i zasady niekonkurencyjności poszczególnych trybów postępowania nadzwyczajnego. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i S. B. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji S. P. w T. W uzasadnieniu podnieśli m.in., że S. T. wydając w dniu [...] lipca 2004 r. decyzję [...] orzekając o wyłączeniu całej powierzchni działki pominął w uzasadnieniu treść art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu z dnia [...] maja 1997 r. Nieznajomość tego przepisu nie dała możliwości ubiegania się, a tym samym złożenia wniosku o wyłączenie jedynie części działki, która przewidziana została pod budowę domu lub skorzystania z art. 12 ust. 2 ustawy. Brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony przez organ o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich obowiązków, stanowi naruszenie art. 9 K.p.a. Wnioskodawcy ponieśli szkodę z powodu nieznajomości prawa, która przejawia się dokonywaniem corocznych wpłat w wysokości podanej z art. 4 pkt 13 i art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie zgadzają się z twierdzeniem organu, iż w sprawie nie zachodzą szczególne przesłanki z art. 155 K.p.a. dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W ocenie skarżących ich interes jest oczywisty, gdyż muszą uiszczać coroczne opłaty. Organ II instancji ograniczył się wyłącznie do skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji nie biorąc pod uwagę pozostałych przesłanek z art. 155 K.p.a. Wskazali także, że okres dwuletni, w którym wnioskodawcy mogliby zrezygnować w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie może mieć do nich zastosowania. Powołali się na art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej następuje wskutek rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów (zgodnie ze stanem faktycznym), a nie na skutek wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Konsekwencją treści art. 4 pkt 11 są rozstrzygnięcia zawarte w art. 11 i 12 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy. Art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że "Decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dotyczące gruntów wymienionych w art. 8, mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, a art. 12 ust. 1 ustala, że obowiązek uiszczenia należności oraz opłaty rocznej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji." Powołano się także na uregulowania planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie zapisano, że powierzchnia zabudowy działki może wynosić do 30%. Organ pierwszej instancji wydając decyzję administracyjną orzekającą o wyłączeniu całej powierzchni działki naruszył tę dyspozycję zawartą w przepisach prawa miejscowego. Wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłaby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wskazali, że podstawą do zgłoszenia roszczeń stało się wejście w posiadanie przez stronę wnioskującą informacji zawartej w art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wprowadzonej nowelizacją z dnia 22 maja 1997 r. W ocenie skarżących część działki, która nie miała zostać wyłączona z produkcji rolniczej nadal pozostanie gruntem rolnym. Przepisy nie nakładają obowiązku prowadzenia w sposób racjonalny wytwórczości rolniczej na gruncie, który w operacie ewidencji gruntów i budynków wykazany jest jako grunt rolny, tak jak to określił organ. Powołano się na uchwałę NSA z 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 13/96. Orzecznictwo sądowe uznaje, że decyzja organu administracji publicznej dotycząca gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może obejmować tylko taką powierzchnię gruntów, na jakiej zaniecha się rolniczego lub leśnego jej użytkowania. Powołano się także na orzecznictwo sądowe w sprawach podatkowych w których utożsamia się domy letniskowe z domami przeznaczonymi na cele mieszkalne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 art. 1 cytowanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje decyzje, postanowienia oraz inne czynności z zakresu administracji publicznej i dokonywana jest pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd podziela poglądy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w tej części, w której przedstawia ogólne warunki stosowania art. 155 K.p.a. Istotnie przedmiotem postępowania określonego w art. 155 K.p.a. jest stwierdzenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przepis ten nie może być podstawą merytorycznego rozpatrzenia sprawy, doprowadzając do tzw. trzeciej instancji poza tokiem postępowania instancyjnego. Mając na uwadze, że tryb wskazany w art. 155 K.p.a. jest jednym z trybów weryfikacji decyzji ostatecznych opartym na zasadzie niekonkurencyjności, należy postanowienia tego przepisu stosować ściśle. Przepis ten ma zastosowanie do decyzji niewadliwych, a przynajmniej takich, których stopień wadliwości nie uzasadnia stwierdzenia ich nieważności lub wznowienie postępowania. Nieuzasadniony jest natomiast wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazujący, że organ prowadzący postępowanie ustalił, że brak jest przesłanek do wzruszenia decyzji ostatecznej zarówno w trybie przepisu art. 145 (wznowienie postępowania), jak również w trybie przepisu art. 156 K.p.a. Po pierwsze: skarżący nie wnieśli o stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania, po drugie, stwierdzenie takie byłoby uzasadnione, gdyby organ wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania lub odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważa, że skarżący nie wskazali trybu wzruszania decyzji ostatecznej ale przechodzi nad tym faktem do porządku. Organ nie ma obowiązku domyślania się w jakim trybie skarżący chce wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną. W tym miejscu należy wspomnieć, że regułą jest stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, a ich wzruszenie może nastąpić tylko w sytuacjach wyraźnie wskazanych w ustawie. W toku dalszego postępowania, S. T., w trybie art. 64 § 2 K.p.a. zwróci się do skarżących z żądaniem podania trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest uprawnione, jak to sugeruje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, żądanie podania przez stronę, na czym polega interes społeczny. Ustalenie treści pojęcia "interes społeczny" jest zadaniem organu, a nie strony. Oczywiście strona może sugerować takie czy inne rozwiązania, ale nie zmienia to faktu, że ocena interesu społecznego należy do organu. Jeżeli w ocenie składu orzekającego Kolegium S. T. podjął zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem normy materialnoprawnej i zasady niekonkurencyjności poszczególnych trybów postępowania nadzwyczajnego, to oznacza, że S. T. nie ocenił sprawy pod kątem powołanego w podstawie prawnej art. 155 K.p.a., czyli pod kątem przede wszystkim interesu prawnego skarżących i interesu społecznego. Na marginesie należy także zauważyć, że podstawą prawną decyzji nie mogą być normy zawarte w przepisach art. 7 – 9 i 16 K.p.a. Przepisy te mówią o zasadach ogólnych, które mają charakter wytycznych postępowania. Jak to słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące warunki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, za uchyleniem decyzji lub jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Procesowanie w trybie art. 155 K.p.a. musi obracać się wokół tych 3 przesłanek. W ocenie Sądu skarżący posiadają interes prawny w zmianie decyzji wywodzący się z przepisów prawa materialnego. Ich interes polega na tym, że żądają oni obniżenia stawek za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Wbrew opinii SKO żądanie to zostało jednoznacznie wyeksponowane Pojęcie interesu społecznego należy do pojęć nieostrych. Obecnie należy posługiwać się określeniem "interes publiczny". Takim terminem posługuje się Konstytucja RP (np. art. 17). Pojęcie interesu społecznego (publicznego) jest elementem prawa procesowego i materialnego. Nie da się ustalić jednolitej treści tego pojęcia. Jedyne ustawowe określenie interesu publicznego zawarte jest w art. 2 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie interes publiczny zdefiniowano następująco: należy przez to rozumieć uogólniający cel dążeń i ustaleń uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jest to definicja mająca zastosowanie na gruncie tej ustawy. Warto w tym miejscu, dla lepszego zobrazowania problemu, przedstawić niektóre aspekty definicji interesu społecznego zawarte w literaturze prawniczej. M. Wyrzykowski (Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego Warszawa 1986 r. str. 47) podkreśla, że interes publiczny nie ma generalnego, wszechobejmującego znaczenia opisowego; jego znaczenie opisowe jest w poważnym stopniu związane z kontekstem społecznym i politycznym. J. Borkowski (B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadmistracyjne Warszawa 2002 r. str. 135) uważa, że organ administracji sam ocenia tę wartość w procesie stosowania prawa i w odniesieniu do indywidualnej sprawy. W. Jakimowicz (Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, str. 176) podkreśla, że określenie co jest interesem publicznym, a co indywidualnym i jakie są lub powinny występować między nimi relacje jest m.in. kwestią uznania określonych wartości, przyjęcia określonej koncepcji prawa, samorządu i roli zadań administracji publicznej. Zdaniem A. Skóry (Reformatio In peius w postępowaniu administracyjnym, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego Gdańsk 2002 str. 147 – 154) interpretacja "interesu społecznego" nie stwarza większego zagrożenia niż inne pojęcia nieostre. A. Skóra wskazuje na koncepcje "matematyczne" ujmujące interes społeczny jako sumę interesów indywidualnych oraz przeważające poglądy traktujące interes społeczny jako "przeciętny". "Przeciętny" interes jest wynikiem społecznego kompromisu, mającego swe źródło w konfrontacji interesów jednostkowych. Zaprzestając jednak dalszych wywodów teoretycznych należy powrócić na grunt rozpatrywanej sprawy. Nie budzi jednak wątpliwości, że kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie. Pojęcie to należy każdorazowo rozpatrywać na tle konkretnej sprawy. W interesie społecznym leży niewątpliwie to, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu. Taka sytuacja jest elementem stabilności porządku prawnego. Przeciwieństwem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest włączenie ich do produkcji rolnej. Dla zmiany pierwotnej decyzji, przy spełnieniu przesłanek z art. 155 K.p.a., gdyby ten przepis wskazano w sprawie jako właściwy, konieczne byłoby wykazanie, jaka produkcja rolna jest prowadzona na tych gruntach. Ustawa o ochronie gruntów rolnych nie definiuje pojęcia produkcji rolniczej. Wskazuje natomiast, co należy rozumieć przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne – rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub nieleśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. A contrario – przeznaczenie gruntów na cele rolnicze obejmuje ustalenie rolniczego sposobu użytkowania gruntów rolnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiuje także wyłączenie gruntów z produkcji – rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów – a contrario – włączenie gruntów do produkcji oznacza rozpoczęcie rolniczego użytkowania gruntów. Okoliczność ta będzie podlegała sprawdzeniu w ramach ustaleń faktycznych. Poszukiwanie zatem treści określenia rolniczego sposobu użytkowania gruntów rolnych i produkcji rolnej należy poszukiwać w ustawie o ochronie gruntów rolnych oraz przy uwzględnieniu powszechnie rozumianej treści tego pojęcia. Należy także uwzględnić wykładnię celowościową. Należy uznać, że częściowe wyłączenie gruntów z dotychczasowego ich przeznaczenia na cele nierolnicze należy uznać za dopuszczalne (uchwała NSA z 3 lutego 1997 r., sygn. OSP 13/96, art. 50 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Nie bez znaczenia jest określenie tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje m.in. sposób wykonywania prawa własności. Nie sposób także nie zauważyć, że w projekcie zagospodarowania działki powierzchnię biologicznie czynną określono na 79,3% (907 m²), a w załączniku do wniosku (karta 15 akt) określono ją na 74,54% (852,07 m²) powierzchni działki. Do akt należy dołączyć aktualny wyciąg z rejestru gruntów mając na uwadze, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Nie można uznać za decydujące dla rozważanej sprawy określenie powierzchni zabudowy działki na "do 30%". Określenie to jest nieomalże standardowym określeniem wielkości powierzchni zabudowy zawartym w planach zagospodarowania przestrzennego i decyzjach o warunkach zabudowy. Zresztą wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego. Wyłączenie gruntów z produkcji rolnej może nastąpić także poza powierzchnią zabudowy. Powołanie się przez skarżących na przepisy ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych jest o tyle nietrafne, że zawarte tam pojęcia i określenia mają zastosowanie na gruncie tej ustawy i służą realizacji jej celów. Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że podstawą uchylenia decyzji organu II instancji jest głównie nierozważnie sprawy pod kątem przesłanek z art. 155 K.p.a., a w szczególności próby sprecyzowania interesu skarżącego i interesu publicznego, a podstawą uchylenia decyzji I instancji jest nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych (sprzeczność ustaleń co do wielkości biologicznie czynnej, dość dowolne, bez odniesienia się do konkretów, stwierdzenie, że na działce nie można prowadzić "wytwórczości rolniczej", podczas gdy ustawa mówi o produkcji rolniczej, brak próby określenia co to jest produkcja rolnicza i czy może ona być prowadzona na tej działce), co przesądza o naruszeniu art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Ustosunkowanie się do problematyki zawartej w art. 12a należy w tej sytuacji uznać za przedwczesne. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) postanowienie jak w sentencji.