II SA/Bd 111/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi L.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta[...], na podstawie art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. z 2005 r., Dz.U. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), orzekł o zatrzymaniu dokumentu - prawa jazdy, należącego do L. D. kat. BCD, nr[...], wydanego przez Starostę[...], do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w dniu 13.09.2011 r. do jego siedziby wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierującego pojazdem L. D. w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Na tej podstawie, w dniu 15.09.2011 r., zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zatrzymania p. L. D. prawa jazdy. Nadto organ wskazał, że w dniu 26.09.2011 r., do jego siedziby wpłynęło pismo z Komisariatu Policji Portu Lotniczego [...] o zatrzymaniu dokumentu - prawa jazdy, należącego do L. D., natomiast w dniu 5.10.2011 r., wpłynęło wezwanie L. D. o zwrot zatrzymanego prawa, w którym strona zarzuciła pracownikowi Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] błędne naliczenie punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Na podstawie art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. z 2005 r. Dz.U. Nr 108 poz. 908 z. późn. zm.) organ wyjaśnił, że starosta ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, jeżeli policjant zatrzyma dokument stwierdzający uprawnienia do kierowania pojazdami, z powodu przekroczenia przez kierującego liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przy czym do kompetencji starosty nie należy naliczanie punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego, a jedynie skierowanie strony, na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, na ponowny egzamin kontrolny. W odwołaniu od tej decyzji L. D. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz prawa materialnego tj. art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy – Prawo o ruchu drogowym w związku z § 4 pkt 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W uzasadnieniu odwołujący zakwestionował prawidłowość naliczenia punktów za naruszenie ruchu drogowego i wskazał, że tylko "część naruszeń wskazanych w decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia 8.09.2011 r. będące podstawą wszczęcia postępowania przez Starostę było prawomocne i opierało się o wpis ostateczny". Niektóre z nich, o łącznej punktacji 10, mogły być podstawą jedynie wpisu tymczasowego, gdyż postępowania mandatowe w tych sprawach do chwili obecnej nie uprawomocniły się, nie mogły być zatem zdaniem odwołującego, podstawą do wszczęcia postępowania o zatrzymanie prawa jazdy. Niezrozumiałym jest również dla strony fakt, że "Komendant Wojewódzki Policji zwrócił się do Starosty o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy wymieniając w 12 punktach zupełnie inne wykroczenia, z których jedynie wymienione w od 1-6 popełniono w okresie od grudnia 2009 r. do grudnia 2010 r. tj. po upływie roku bez osiągnięcia limitu 24 punktów". Według odwołującego stosownie do § 6 rozporządzenia w dniu 3 grudnia 2010 r. punkty te powinny zostać usunięte z ewidencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzja z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego twierdzenie, że punkty nałożone w dniach 2 października 2010 r. (2 pkt), 9 października 2010 r. (6 pkt) oraz 30 listopada 2010 r. (2 pkt), łącznie 10 punktów mogły być podstawą jedynie wpisu tymczasowego, gdyż postępowania mandatowe w tych sprawach do chwili wydania decyzji nie uprawomocniły się, a co za tym idzie nie mogły być podstawą do wszczęcia postępowania o zatrzymanie prawa jazdy, nie jest uprawnione, gdyż z przepisu art. 130 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jednoznacznie wynika, że decydujące znaczenie dla usunięcia punktów z ewidencji ma data popełnienia naruszenia drogowego, za które przyznano punkty niezależnie od tego, kiedy orzeczenie w sprawie nałożenia tych punktów stało się prawomocne. Organ podkreślił, że zarówno prowadzenie ewidencji jak też sposób punktacji za naruszenia drogowe pozostają poza kognicją organów administracji. Ponadto wskazano, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut strony zawarty w ostatniej części odwołania, iż część naruszeń powinna być usunięta z ewidencji ze względu na upływ roku w myśl § 6 wymienionego wyżej rozporządzenia. Jednak we wniosku Komendant Wojewódzki Policji wyszczególnił wszystkie daty popełnienia przez stronę naruszeń ruchu drogowego, wszystkie zdarzenia, które znalazły swoje odzwierciedlenie w ewidencji mieszczą się w okresie jednego roku od dnia 3 grudnia 2009 r. do 30 listopada 2010 r., dlatego w ocenie organu brak było podstaw do usunięcia niektórych z nich. Również wbrew twierdzeniom strony, zdaniem Kolegium brak jest sprzeczności w wyszczególnieniu zdarzeń wymienionych w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] r. o skierowaniu strony na badanie psychologiczne, bowiem rozstrzygnięcie to wymienia wszystkie naruszenia "punktowane", natomiast we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji zawarte są wszystkie ewidencjonowane naruszenia, również i te, za które odwołujący nie otrzymał punktów karnych. W skardze do sądu L. D. zaskarżonej decyzji zarzucił uchybienia formalne, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego będącego podstawą zatrzymania prawa jazdy mające wpływ na wynik sprawy (art. 7, 9, 77 § 1, 107 § 3 KPA) oraz naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit "g" ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 4 pkt 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20.12.2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego i powołując się na przedstawione podstawy prawne wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie, że decyzja Starosty [...] z dnia 6.10.2011 r. o zatrzymaniu prawa jazdy została wydana z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)). Zdaniem skarżącego uzasadnienie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprowadziło się w zasadzie do stwierdzenia, iż zarówno administrujący organ decyzyjny, jak i Kolegium nie są władne do badania zasadności naliczania kierowcy przez władze policyjne punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W zaistniałej sytuacji zdaniem skarżącego rodzi się pytanie: w jakim celu dopuszczana jest cała procedura odwoławcza od decyzji administracyjnej, skoro organ nie jest wg zajętego stanowiska uprawniony do badania, czy stan faktyczny i prawny daje podstawy do zatrzymania kierowcy prawa jazdy. Błędnie również w jego ocenie Kolegium sprowadza zarzuty odwołania od decyzji Starosty do faktu, iż brak jest możliwości uzależnienia usunięcia z ewidencji nałożonych punktów karnych od tego czy mają charakter tymczasowy, czy ostateczny. Wskazał też, że podstawowym zarzutem odwołania od decyzji Starosty była okoliczność, iż do ustalenia ilości punktów nałożonych za wykroczenia drogowe przyjęto, wbrew cytowanemu na wstępie rozporządzeniu, wpisy o charakterze tymczasowym, gdyż część wskazanych postępowań mandatowych nigdy nie uprawomocniła się, dlatego powyższa okoliczność winna zostać wobec zarzutów skarżącego wyjaśniona przez Kolegium w oparciu o udostępnione akta policyjne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się wskazanymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga nie podlega uwzględnieniu. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji są przepisy art. 135 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Przepis art. 135 ust. 1 pkt 1 lit.g tej ustawy przewiduje obligatoryjne zatrzymanie prawa jazdy m.in. w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczy liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przepis art. 138 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g, wydaje starosta. Treść powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że starosta, który poweźmie wiadomość o tym, że kierujący pojazdem przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, zobligowany jest wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy bez względu na to, czy uprzednio policjant zatrzymał prawo jazdy kierującego w myśl art. 135 ust. 1 pkt 1 lit.g cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym przewiduje bowiem dwie formy zatrzymania prawa jazdy: zatrzymanie fizyczne polegające na faktycznym odebraniu prawa jazdy, oraz zatrzymanie prawne oznaczające wydanie orzeczenia o zatrzymaniu prawa jazdy. Obie formy zatrzymania prawa jazdy mają tę samą podstawę prawną, lecz różnią się tym, że tego pierwszego dokonuje policjant oraz w ograniczonym zakresie żołnierz Żandarmerii Wojskowej i inspektor Inspekcji Transportu Drogowego, a drugiego sąd, prokurator lub starosta (por. R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2005). Starosta, jako organ I instancji, jest więc uprawniony i zobligowany zarazem do wydania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę limitu 24 punktów karnych za naruszenia przepisów prawa ruchu drogowego. Starosta przed wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 138 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ustala stan faktyczny, jakim jest przekroczenie przez kierującego liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie dokumentu urzędowego, jakim jest sformalizowana informacja nadesłana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji (wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji). W tym miejscu należy podnieść, że zarówno decyzja wydawana na podstawie art. 138 ust. 1 jak i decyzja wydawana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, mają charakter decyzji związanej: jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy obowiązany jest wydać przewidziane prawem rozstrzygnięcie. Przekroczenie w ciągu roku przez kierującego limitu 24 punktów z powodu naruszenia przepisów ruchu drogowego, wywołuje dla niego dwojakiego rodzaju skutek: po pierwsze zatrzymanie prawa jazdy; po drugie skierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zatrzymanie prawa jazdy stanowi chwilowe zawieszenie uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 138 ust. 2 trwa do czasu ustania przyczyny zatrzymania. Jak wynika z przeprowadzonego przez organy administracji postępowania, skarżący przekroczył w okresie krótszym od jednego roku (tj. od dnia 3 grudnia 2009 r. do 30 listopada 2010 r.) limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Okoliczność ta wynika wprost z dokumentu urzędowego - wniosku o sprawdzenie kwalifikacji wystawionego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] r., sporządzonego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) cyt. ustawy. Wniosek ten wskazuje zarówno daty, w jakich skarżący naruszał przepisy ruchu drogowego, rodzaj naruszeń, jak i przypisaną tym naruszeniom odpowiednią liczbę punktów, określoną zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisu art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r., nr 236, poz. 1998). W myśl przepisu § 4 ust 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone m.in. prawomocnym wyrokiem sądu. Przed wydaniem tego rozstrzygnięcia do ewidencji wprowadza się, niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, wpis tymczasowy. Wpis tymczasowy zawiera informację o liczbie punktów, które zostaną ostatecznie przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia tym rozstrzygnięciem. Po stwierdzeniu naruszenia prawomocnym wyrokiem sądu wpis tymczasowy staje się wpisem ostatecznym (§ 4 ust 4 rozporządzenia). Z kolei w myśl § 6 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które liczba punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24 punkty. W skardze skarżący zakwestionował także ilość punktów karnych przypisanych mu za wykroczenia drogowe wobec uwzględnienia, wbrew cytowanemu na wstępie rozporządzeniu, wpisów o charakterze tymczasowym, podczas gdy część wskazanych postępowań mandatowych nigdy nie uprawomocniła się. W tym zakresie stwierdzić należy, że Starosta nie jest organem prowadzącym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i tak jak stwierdził organ, ewidencję taką prowadzi Komendant Wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U Nr 236, poz. 1998 ze zm.). Wymierzenie punktów karnych skarżący mógł kwestionować w trybie i terminach określonych w tym rozporządzeniu. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że skarżący nie doprowadził w sposób prawem przewidziany do skutecznego podważenia okoliczności istotnych, które legły u podstaw wydania decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] r. w sprawie skierowania na badania psychologiczne. Skoro, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, liczba punktów nałożonych na skarżącego w okresie krótszym niż rok przekroczyła liczbę 24, to powyższe uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. Należy też podkreślić, że ewidencja punktów, o których mowa w art. 130 ust. 1 – ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie jest celem samym w sobie, lecz ma charakter techniczny – jest syntetycznym wskaźnikiem dokonanych przez danego kierowcę zaewidencjonowanych naruszeń przepisów dotyczących ruchu drogowego i związanych z tym zagrożeń, jakie stwarza dla bezpieczeństwa tego ruchu. Ewidencja ta jest zatem jednym z instrumentów oddziaływania na uczestników ruchu drogowego, mającym na celu realizację celów ustawy, określonych m.in. w art. 3 i 4 ustawy. Jego skuteczność związana jest z możliwością stosowania sankcji nie tylko karnych, lecz również działań prewencyjnych, o którym mowa w art. 114 ust.1, art. 124 ust.1 czy w końcu art. 135 ust.1 pkt 1 lit.g w zw. z art. 138 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.