II SA/Bd 1110/13

Dnia 29 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] skarżąca – H. Z. wystąpiła do Burmistrza K. o uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] nr [...], ustalającej dla strony opłatę adiacencka w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o numerze ew. [...] o pow. [...] m2, położonej w K. przy ul. [...]. Skarżąca podniosła, że nie jest właścicielką ww. nieruchomości, gdyż po śmierci jej męża B. Z. nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, a także zaznaczyła, że w stosunku do innych mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej zostało umorzone. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Burmistrz K. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił uchylenia w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] wskazując, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką dotyczy H. Z. jako strony postępowania, a nie jej zmarłego męża B. Z., że postępowanie w sprawie ustalenia spornej opłaty od początku do końca prowadzone było w stosunku do H. Z., a także że w innych sprawach dotyczących opłaty adiacenckiej ustalonej dla nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej zapadły różne rozstrzygnięcia oraz, że organ nie jest związany wyrokami zapadłymi w tych innych sprawach administracyjnych. W odwołaniu H. Z. zarzuciła ww. nieuwzględnienie jej słusznego interesu oraz niecelowość naliczenia spornej opłaty oraz sprzeczność rozstrzygnięcia z zakreśloną linią postępowania w sprawach dotyczących opłaty adiacenckiej ustalonej dla nieruchomości sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, gdyż nie prowadzi do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz spełnia w pełni wymaganą art. 155 kpa przesłankę zgodności rozstrzygnięcia z interesem społecznym, wyrażającym się w potrzebie dbania o finanse gminy. Zdaniem organu, okoliczność nie przeprowadzenia przez 20 lat postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku i nie uregulowania stanu prawnego ww. nieruchomości, jest wyborem skarżącej i nie może stanowić podstawy do odstąpienia od obciążenia skarżącej naliczoną opłatą adiacencką. Organ zaznaczył również, że wszystkie przepisy dotyczące zasad ustalania opłaty adiacenckiej zostały w kwestionowanej decyzji Burmistrza K. zachowane. W następstwie rozpatrzenia skargi H. Z. na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Bd 678/12 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrz K. z dnia [...] WSA w Bydgoszczy. Zarzucił organom nie rozpatrzenie sprawy z punktu widzenia określonych w art. 155 kpa przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji, co wyrażało się w braku wnikliwego i zindywidualizowanego rozważenia przez organ wymagań interesu społecznego i słusznego interesu strony jako obligatoryjnych warunków możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 155 kpa. Po ponownym rozparzeniu sprawy Burmistrz K. decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą w oparciu o art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...], ustalającej dla skarżącej opłatę adiacencką od wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że skarżąca posiada słuszny interes w uchyleniu ostatecznej decyzji z dnia [....], gdyż zmniejszyłoby to jej zobowiązania publicznoprawne, jednakże uchyleniu decyzji sprzeciwia się interes społeczny przejawiającym się w zmniejszeniu w efekcie takiego rozstrzygnięcia dochodów gminy. Gmina nie posiada bowiem wystarczającej ilości własnych środków, by realizować zadania inwestycyjne i w związku z tym zmuszona jest do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania obligacje. Dlatego też każde dodatkowe uszczuplenie własnych dochodów lub nienależyte dochodzenie swoich należności powoduje, jak zaznaczył organ, pogłębianie się jej deficytu. Organ podniósł także, że gmina otrzymuje coraz mniejsze środki z budżetu państwa w postaci subwencji czy dotacji, którymi jest finansowana oświata czy pomoc społeczna oraz, że wydatki w oświacie i pomocy społecznej zazwyczaj wzrastają natomiast wpływ pieniędzy na powyższe cele z budżetu państwa maleją. Na potwierdzenie zwiększania się zadłużenie gminy od [...] organ przywołał dane, z których wynika, iż w [...] r. wyniosło one – [...] zł, w [...] r. – [...] zł, w [...] – [....] zł, zaś w [...] r. – [...] zł. Wskazując, że dalsze zmniejszanie dochodów gminy może spowodować zaprzestanie wykonywania niektórych obowiązków nakładanych przez ustawy organ stwierdził, że w interesie społecznym nie leży zatem podejmowanie decyzji powodujących negatywne skutki finansowe dla gminy. Ponadto organ odnosząc się do zarzutu skarżącej o istnieniu odmiennych rozstrzygnięć w analogicznych sprawach podkreślił, że skargi mieszkańców ul. [...] do sądu administracyjnego zostały też oddalone np. w sprawach o sygn. akt II SA/Bd 508/11 i II SA/Bd 769/10, oraz że każda spawa była rozpatrywana indywidualnie, z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Od powyższej decyzji H. Z. wniosła odwołanie, w którym podnosiła, że organ nie miał podstaw do nałożenia na mieszkańców ul. [...] opłaty adiacenckiej, albowiem wykonana na tej ulicy inwestycja drogowa nie była budową drogi lecz jej przebudową, o czym świadczyć ma stanowisko SKO zawarte w decyzji z dnia [...] nr [...]. Ponadto podkreśliła, że mieszkańcy wskazanej ulicy nie mogą ponosić odpowiedzialności za działania Burmistrza, który wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę drogi pomimo, że takie pozwolenie nie było wymagane przepisami prawa, ani też za to, że zadłużenie Gminy z roku na rok się zwiększa. Po rozpatrzeniu ww. odwołania SKO decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 155 kpa, orzekło w pkt 1 rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżoną decyzję w całości, zaś w pkt 2 o zmianie decyzji Burmistrza K. z dnia [...] w części dotyczącej ustalonej wysokości opłaty adiacenckiej z [...] zł na [...] zł. W motywach decyzji organ II instancji dokonał obszernej interpretacji przepisu art. 155 kpa w kontekście wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych. W jej świetle podkreślił w szczególności, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 kpa jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nie merytoryczne rozpatrzenia sprawy. Dlatego też, jak wskazał, nietrafny jest zarzut odwołania dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek błędnego uznania, że inwestycja wykonana na ul. [...] była budową drogi, a nie tylko jej przebudową. Organ zaznaczył też, że dopiero wystąpienie przesłanek określonych w art. 155 kpa (interesu społecznego lub słusznego interesu strony), stanowi podstawę do rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy ostateczna decyzja administracyjna, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), powinna być uchylono lub zmieniona. Pomimo powyższego organ w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że odwołanie strony zasługuje jednak na uwzględnienie, z uwagi na zawarty we wniosku strony z dnia [...] zarzut, w ramach którego skarżąca podniosła, że nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, gdyż po śmierci jej męża nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. W tym kontekście organ wskazał, że ustalenie w decyzji z dnia [...] obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej przez H. Z. w pełnej wysokości tj. z uwzględnieniem spadkobrania po mężu, było wadliwe i skutkowało koniecznością zmiany kwestionowanej decyzji, ponieważ współwłaścicielami (w częściach równych - po 1/2) spornej nieruchomości, jak wynika z danych ewidencji gruntów oraz księgi wieczystej nr [...], są skarżąca i jej mąż B. Z., a B. Z. zmarł przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę adiacencką, zaś do spadku nie należą majątkowe prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające z przepisów należących do innych niż prawo cywilne działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego). Tymczasem obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, który ustalany jest decyzją administracyjną, mającą charakter konstytutywny i który wynika z przepisów prawa administracyjnego - ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter publicznoprawny i jako taki nie należy do spadku. W skardze na ww. decyzję SKO H. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części zmieniającej ostateczną decyzję z dnia [...] oraz o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] i umorzenie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem tej decyzji. Wskazanym decyzją skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co wyrażało się w całkowitym zlekceważeniu wydanego w sprawie i wiążącego także organ I instancji wyroku WSA w Bydgoszczy i nie rozważeniu interesu prywatnego powiązanego z interesem publicznym, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką w sytuacji, gdy takie same decyzje dotyczące nieruchomości sąsiednich zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w związku z brakiem przesłanek do naliczenia opłaty adiacenckiej i stwierdzonym przez Sąd naruszeniem przez organ prawa materialnego; - art.144, art. 145 i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na uznaniu, iż w sprawie miała miejsce budowa drogi i że w efekcie gmina spełniła warunki powodujące podwyższenie wartość budynków usytuowanych przy tej drodze, podczas gdy w rzeczywistości taka sytuacja nie miała miejsca; - art. 155 kpa poprzez jego niezastosowanie na skutek nieuwzględnienia i nierozważenia kwestii istnienia w sprawie interesu prywatnego skarżące i interesu publicznego. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że organ sprzecznie z zaleceniami zawartymi w wydanym w sprawie wyroku z dnia 6 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Bd 678/12 stwierdził, iż nie zachodzą żadne przesłanki do uchylenia decyzji, całkowicie lekceważąc przy tym stanowisko Sądu wyrażone we wskazanym wyroku. Powołując się na treść decyzji SKO wydanej na skutek rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] skarżąca zaznaczyła, że w decyzji tej samo SKO przesądziło, iż wykonanych w [...] przez gminę robót drogowych na ul. [...] nie można uznać za budowę drogi w rozumieniu art. 4 pkt17 ustawy o drogach publicznych, lecz jedynie zgodnie z art. 4 pkt 18 tej ustawy za przebudowę drogi i w efekcie tego ustalenia stwierdziło, iż nie było podstaw do ustalenia spornej opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżącej, orzekające w niniejszej sprawie organy nie chcą dostrzec, iż wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką w sytuacji poczynienia ww. ustalenia, iż sporna opłata naliczona została w związku z wybudowaniem drogi, która w rzeczywistości nie powstała, stanowi naruszenie prawa materialnego w związku z art. 7 kpa, i jako takie wyczerpuje przesłankę do uchylenia ustalonej opłaty. Pozostaje to, jak zaznaczyła, w zgodzie z jej interesem oraz z interesem publicznym. Skarżąca zarzuciła, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz K. nie zastosował się do nawet do wskazań zawartych w wyroku z dnia 6 listopada 2012 r., w którym to WSA w Bydgoszczy zobligował organ do zbadania w sposób zupełny i całkowity kwestii występowania w sprawie ważnego interesu prywatnego skarżącej jak i ważnego interes publicznego. Brak rozważenia tych kwestii oraz okoliczność wyrażenia przez SKO, a także przez WSA w Bydgoszczy, w podobnych sprawach, stanowiska o niezgodnym z prawem ustaleniu opłaty adiacenckiej dla właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...], stanowi, w ocenie skarżącej, podstawę do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd stwierdził, iż nie odpowiada ona prawu, z uwagi na dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu podlegała podjęta na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 155 kpa decyzja SKO, mocą której organ II instancji orzekł w pkt 1 sentencji o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Burmistrza K. z dnia [...], którą to organ I instancji odmówił uchylenia w trybie art. 155 kpa decyzji z dnia [...] ustalającej kwestionowaną przez skarżącą opłatę adiacencką, oraz w pkt 2 sentencji o zmianie decyzji z dnia [...] w części dotyczącej wysokości ustalenia opłaty adiacenckiej z [...] zł na [...] zł. Wskazać należy, że zarówno zaskarżona do Sądu decyzja SKO jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza K. z dnia [...], wydane zostały po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, w następstwie uchylenia przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 678/12 wydanych w sprawie przez te organy rozstrzygnięć odmawiających uchylenia w oparciu o art. 155 kpa ww. decyzji z dnia [...]. Biorąc pod uwagę okoliczność, że o przedmiocie sprawy wypowiedział się już WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 6 listopada 2012 r., należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Wskazania natomiast co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają one na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz nakreślenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia wadliwości tegoż postępowania (por. Bogusław Dauter: Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, wydanie 1, Warszawa 2008 str.289-290). Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż zarówno organy administracyjne, których działanie było przedmiotem skargi, jaki i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana, będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawne na podstawie, których ten sąd orzekał. Jeśli więc organ lub inna strona postępowania z taką oceną i wskazaniami się nie zgadza, to powinna zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych dane orzeczenie, w którym zawarta jest ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się zaś tego orzeczenia, zawarte w nim stanowisko, będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 ppsa, lecz również i wskazanych w art. 170 ppsa, który to przepis explicite wskazuje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeśli więc dane orzeczenie nie zostanie zakwestionowane w drodze właściwego środka odwoławczego i w efekcie się ono uprawomocni, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu i wskazania w nim zawarte są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu, jak i innych organów, nie wyłączając sądu II instancji rozpatrującego ewentualnie skargę kasacyjną na kolejny wyrok dotyczący tej samej sprawy. Z analizy akt sprawy wynika, iż w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku z dnia 6 listopada 2012 r. WSA w Bydgoszczy wyeliminował z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organów obu instancji, mocą których organy odmówiły uchylenia w trybie art. 155 kpa decyzji z dnia [...] ustalającej sporną opłatę adiacencką. W wyroku tym Sąd stwierdzając, że ocena przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji wymienionych w art. 155 kpa stanowi istotę orzekania w trybie wskazanego przepisu, a także, że orzekające organy nie dokonały w sposób zgodny z prawem analizy i oceny tych przesłanek, jako że nie rozważyły one w sposób wnikliwy, dogłębny i zindywidualizowany interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, zobowiązał organy do wnikliwego i skonkretyzowanego rozważania wskazanych przesłanek możliwości wzruszenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że powołanie się przez organ ogólnie na interes społeczny wynikający z potrzeby dbania o finanse gminy, bez wskazania nawet bliższych danych dotyczących sytuacji finansowej gminy K. i bez określenia zakresu konsekwencji dla finansów gminy poprzez uwzględnienie przedmiotowego wniosku strony, nie stanowi wyczerpującej analizy interesu społecznego. Zarzucił organowi również nie wyjaśnienie, w czym wyrażał się w sprawie słuszny interes skarżącej i co składało się na jego treść, a także nie ocenienie tego interesu, jak też interesu społecznego, z punktu widzenia argumentów powoływanych przez skarżącą, w tym przede wszystkim tych wskazujących na umarzanie przez organ właścicielom nieruchomości sąsiednich ustalonych opłat adiacenkich. Zdaniem Sądu orzekającego w obecnym składzie, treść przytoczonej oceny prawnej i wskazówek co do sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, wyrażonych w prawomocnym wyroku z dnia 6 listopada 2012 r., analizowana z uwzględnieniem ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz poczynionych powyżej uwag dotyczących mocy wiążącej prawomocnych wyroków sądów I instancji uzasadnia wniosek, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy art. 153 ppsa, albowiem nie zastosowały się do oceny prawnej, zaleceń oraz wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 6 listopada 2012 r., pomimo iż były nimi bezwzględnie związane. Organ I instancji bowiem w wydanej decyzji przytoczył jedynie dane statystyczne wskazujące na trudną i pogarszającą się sytuację finansową gminy, co zdaniem organu ma świadczyć o sprzeczności uchylenia w trybie art. 155 kpa decyzji ustalającej opłatę adiacencką z interesem społecznym, jako że w interesie społecznym nie jest wydawania decyzji powodujących negatywne skutki finansowe dla gminy. Natomiast organ odwoławczy, poza dokonaniem wykładni przepisu art. 155 kpa w ogóle nie odniósł się do przesłanek warunkujących możliwość uchylenia decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 kpa, w szczególności w ogóle nie odniósł tych przesłanek do okoliczności przedmiotowej sprawy. Brak jakiegokolwiek wypowiedzenia się przez SKO w kwestii wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa, oraz powołanie się jedynie przez organ I instancji na trudną sytuację finansową gminy wraz ze wskazaniem danych statystycznych mających ją potwierdzać, nie stanowi, w ocenie Sądu, zastosowania się przez orzekające organy do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 6 listopada 2012 r. W wyroku tym bowiem Sąd wyraźnie stwierdził, że ocena przesłanek z art. 155 kpa powinna być zindywidualizowana i odniesiona do sytuacji faktycznej i prawnej sprawy. Jako przykład dokonania takiej oceny Sąd wskazał na konieczność rozważenia sytuacji finansowej gminy, z tym że nie ogólnie, lecz w kontekście wniosku strony, a także na zasadność oceny interesu strony oraz interesu społecznego z punktu widzenia argumentów skarżącej dotyczących okoliczności umarzania przez organy właścicielom nieruchomości sąsiednich ustalonych opłat adiacenckich, a więc de facto w kontekście zarzutu nierównego traktowania przez organy podmiotów w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Pomimo tego organ II instancji, jak zaznaczono wyżej, w ogóle nie zbadał i nie odniósł przesłanek z art. 155 kpa do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, natomiast organ I instancji nie rozważył przesłanki interesu strony i interesu społecznego w ramach ww. zasady równości pomimo, że na konieczność taką zwrócił uwagę Sąd, a argument ten wielokrotnie podnosiła strona skarżąca. Ogólne natomiast stwierdzenie organu I instancji, że z uwagi na trudną sytuację finansową gminy w interesie społecznym nie leży podejmowanie decyzji powodujących negatywne skutki finansowe dla gminy oznacza w rzeczywistości, że organ uznał, iż każda decyzja wpływające negatywnie na finanse gminy jest sprzeczna z interesem społecznym. Taka konstatacja nie wyczerpuje, zadaniem Sądu, nałożonego na organ wymogu zbadania interesu społecznego w sposób zindywidulizowny i odniesiony do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej, konkretnej sprawy. W tym stanie rzeczy, uznając, że w dalszym ciągu w sprawie nie zostały rozważone w sposób zgodny z prawem przesłanki możliwości wzruszenia decyzji w trybie art. 155 kpa i że było to konsekwencją nie wykonania wiążących organu zaleceń oraz wskazówek zawartych w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 6 listopada 2012 r., Sąd z uwagi na istotne naruszenie art. 153 ppsa i w efekcie art. 155 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 11 kpa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór taki nie może być dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania. W związku z tym, iż przewidziane w art. 155 kpa uznanie obwarowane jest wymogami, od których spełnienia zależy możliwość podjęcia decyzji korygującej, czyli zmieniającej dotychczasową decyzję ostateczną, koniecznym jest rozważenie tych wymogów, a w okolicznościach przedmiotowej sprawy w szczególności wymogu zbadania interesu społecznego oraz słusznego interes strony, w sposób wnikliwy, wyczerpujący i zindywidualizowy, jak wskazał to WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 listopada 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę SKO rozważy zatem wskazane przesłanki warunkujące możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa we wskazany sposób, wykonując tym samym zgodnie z art. 153 ppsa wytyczne i wskazówki zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 6 listopada 2012 r. Organ II instancji zwłaszcza oceni ww. przesłanki w kontekście zarzutu strony nierównego traktowania przez organy podmiotów w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, oraz rozważy w ich ramach, jak dalece negatywny wpływ na sytuację finansową gminy będzie miał kontenty, przedmiotowy wniosek skarżącej o uchylenie decyzji ustalającej sporną opłatę adiacencką. Na marginesie poczynionych uwag należy wskazać, iż wbrew twierdzeniom SKO, śmierć współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę adiacencką, nie oznacza że powstał w stosunku do niego nie wchodzący do spadku obowiązek publicznoprawny uiszczenia opłaty adiacenckiej, jako że obowiązek ten kreuje dopiero konstytutywna decyzja ustalająca taką opłatę, która to w stosunku do zmarłego męża skarżącej, jak wynika z ustaleń organu, nie została wydana. Wymaga także podkreślenia, że zaskarżoną decyzję SKO cechuje niekonsekwencja, gdyż z jednej strony organ wywodzi w uzasadnieniu decyzji, że przepis art. 155 kpa nie może być podstawą do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, gdyż celem postępowania prowadzonego w oparciu o ten przepis jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek określonych w art. 155 kpa, a z drugiej strony w ogóle nie rozważa tych przesłanek w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, lecz weryfikuje decyzję ostateczną powołując się na naruszenie nią przepisów prawa materialnego tj. przepisów prawa cywilnego. Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 ppsa. O kosztach postępowania zaś orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.