II SA/Bd 1110/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na czynność Wójta Gminy z dnia [...] października 2020r. w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego dziecka do oddziału przedszkolnego oddala skargę. Wójt Gminy w piśmie z [...] października 2020r. odmówił Skarżącej M. D. zwrotu kosztów dowozu jej córki O. D. do Szkoły Podstawowej w O. – wskazując na wypełnienie przez gminę obowiązku określonego w art. 32 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do sieci szkół na terenie Gminy S. – w tym do Szkoły Podstawowej w O., w której córka Skarżącej podjęła edukację przedszkolną. Do akt sprawy dołączono: - orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] czerwca 2017r. zaliczające O. D. (urodzoną [...] stycznia 2015r.) do osób niepełnosprawnych od urodzenia, - orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w R. z [...] lutego 2019r. o potrzebie kształcenia specjalnego O. D., w którym wskazano, że najkorzystniejszą formą kształcenia córki Skarżącej byłoby podjęcie wychowania przedszkolnego w przedszkolu specjalnym; dopuszczono możliwość podjęcia edukacji przedszkolnej w placówce ogólnodostępnej pod pewnymi warunkami. Małgorzata D. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy do zawarcia umowy dotyczącej zwrotu kosztów przejazdu (cztery razy dziennie) jej córki do oddziału przedszkolnego prowadzonego przez Szkołę Podstawową w O.. W uzasadnieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 104 k.p.a. wskazując, że pismo zawierające odpowiedź Wójta [...] na jej wniosek z [...] września 2020r. (obejmujący żądanie zwrotu kosztów dowozu dziecka do placówki oświatowej w roku szkolnym 2020-2021) nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej, chociażby nie zawiera pouczenia o terminie do wniesienia odwołania. Powołując brzmienie art. 32 ust. 6 oraz 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe Skarżąca podniosła też, że gmina nie powinna decydować, czy dziecko niepełnosprawne powinno korzystać z transportu zapewnionego przez gminę, czy też rodzice będą dowozić dziecko do placówki oświatowej - albowiem potrzeby i możliwości każdego dziecka są inne. W ocenie Skarżącej Wójt [...] ma obowiązek realizować zalecenia i wytyczne zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności jej córki oraz z w orzeczeniu o kształceniu specjalnym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i podkreślił, że okoliczność dowożenia we własnym zakresie dziecka do Szkoły Podstawowej w O. nie statuuje po stronie Gminy obowiązku ponoszenia dodatkowych kosztów w sytuacji zapewnienia bezpłatnego przewozu dzieci do ww. placówki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 6 kwietnia 2021r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. W następnej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 146 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W ocenie Sądu kontrola zgodności z prawem zaskarżonej czynności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 z późn. zm.- dalej powoływanej jako u.p.o.). W myśl art. 31 ust. 6 u.p.o. dzieci w wieku 3-5 lat mają prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 8 u.p.o. zapewnienie warunków do realizacji prawa, o którym mowa w ust. 6, jest zadaniem własnym gminy. Przywołany przez organ przepis art. 32 ust. 6 u.p.o., który w niniejszej sprawie miał zastosowanie stanowi, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 tej ustawy bezpłatnego transportu oraz opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego. Przed 3 grudnia 2019 r. przepis art. 32 ust. 6 u.p.o. przewidywał, że obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu dziecka objętego wychowaniem przedszkolnym oraz jego opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Na mocy art. 1 pkt 2 i 3 ustawy dnia 16 października 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2248) z dniem 3 grudnia 2019 r. w art. 39 ust. 4 uchylono pkt 3, a po art. 39 dodano art. 39a. Zgodnie z jego brzmieniem obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Stosownie do art. 39a ust. 4 u.p.o., w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 grudnia 2019 r., zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (ust. 5). Jeżeli rodzice powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2 (ust. 6). Zatem z przepisów ww. ustawy – zarówno w brzmieniu przed dniem 3 grudnia 2019 r., jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym wynika, że obowiązek o którym mowa m.in. w art. 32 ust. 6 gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci oraz rodziców. Przepis ten przewiduje dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia dzieciom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice - zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, przy czym jeżeli dowożenia dziecka do szkoły nie zapewniają rodzice, to wówczas mogą żądać, ażeby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższego przedszkola. Wspomniane powyżej obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola mają charakter zobowiązania przemiennego. W ocenie Sądu oznacza to, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem rzeczonego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca wyraziła zamiar realizacji dowozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola we własnym zakresie i domaga się refundacji ponoszonych z tego tytułu kosztów. Organ zaś wskazuje na wywiązanie się z obowiązku określonego ww. art. 32 ust. 6 u.p.o. poprzez zapewnienia bezpłatnego transportu. W sprawie poza sporem pozostaje wybór placówki oświatowej (Szkoły Podstawowej w O.). Córka Skarżącej korzysta z wychowania przedszkolnego w placówce, do której bezpłatny dowóz dzieci zapewnia gmina. Specyfika niniejszej sprawy polega na tym, że szkoła Podstawowa w O. jest placówką ogólnodostępną i poza sporem między stronami jest kwestia zapewnienia dziecku dojazdu do "najbliższego przedszkola" spełniającego warunki realizacji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Zasadniczo należy zatem podzielić stanowisko organu, zgodnie z którym w sytuacji zorganizowania bezpłatnego transportu dzieci do Szkoły Podstawowej w O. brak jest podstaw prawnych do żądania od gminy pokrycia kosztów dowozu córki Skarżącej do przedszkola, które nie jest placówką specjalną. Zgodnie z orzeczeniem Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w R. z [...] lutego 2019r. taka właśnie placówka zapewniłaby pełną realizację zaleceń dotyczących wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzoną u córki Skarżącej niepełnosprawność sprzężoną. Oczywiście wybór placówki edukacyjnej jest prawem rodziców dziecka, jednakże w ocenie Sądu w realiach sprawy brak jest podstaw do obciążania gminy dodatkowymi kosztami w sytuacji gdy w pełni realizuje ona obowiązki zapewnienia bezpłatnego dowozu dzieci do placówki wybranej przez Skarżącą. Podkreślić nadto należy, że zaskarżona czynność stanowi odpowiedź na wniosek, w którym Skarżąca domagała się zwrotu kosztów obejmujących dwukrotność przejazdu na trasie dom-szkoła-dom. Wykładnia omawianego art. 32 ust. 6 u.p.o. nakazuje przyjąć, że zwrot kosztów indywidualnego dowożenia dzieci do placówek edukacyjnych stanowić ma ekwiwalent transportu i opieki zapewnianej bezpośrednio przez gminę. W przepisach tych wspomina się jednak jedynie o zwrocie kosztów podróży dziecka i opiekuna do danej placówki oświatowej. Przez takie sformułowanie należy zaś rozumieć tylko podróż wspólną dziecka z opiekunem z domu do szkoły i ze szkoły do domu. Brak jest natomiast uzasadnienia prawnego na rozciąganie obowiązku gminy do refundacji także dalszych, nieprzewidzianych w ustawie wydatków w postaci samodzielnych podróży rodzica lub opiekuna między miejscem zamieszkania dziecka, a siedzibą danej placówki oświatowej. Sąd zauważa przy tym, że ustawa - Prawo oświatowe nie przewiduje zwrotu za wielokrotność przejazdów (wedle Skarżącej - cztery przejazdy), a tylko za dojazd z domu do szkoły i z powrotem, czyli w sumie dwa przejazdy rodzica (opiekuna) wraz z dzieckiem. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2020r. w sprawie I OSK 3231/19 (dostępny na stronie internetowej: www. orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA), które Sąd w pełni podziela. Z tych względów nie zasłużyły na uwzględnienie zarzuty Skarżącej wyartykułowane w uzasadnieniu skargi odnoszące się do naruszenia art. 32 ust. 6 u.p.o. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ art. 104 k.p.a. albowiem w sprawie nie miał on zastosowania. W myśl tego przepisu decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji. W myśl zaś art. 39 a ust. 4 u.p.o. formą, w jakiej dochodzi do określenia zasad zwrotu rodzicom kosztów przejazdu dziecka i opiekuna w sytuacji określonej w art. 32 ust. 6 tej ustawy jest umowa – a nie decyzja administracyjna. Zatem ani art. 32 ust. 6 u.p.o. ani żaden inny przepis tej ustawy nie daje podstawy do orzeczenia w formie decyzji administracyjnej o zasadach zwrotu rodzicom kosztów zapewnianego przez nich przejazdu dziecka niepełnosprawnego do placówki oświatowej. Brak też podstawy prawnej do wydawania decyzji o odmowie zawarcia umowy. Prawo rodziców i obowiązek gminy do zawarcia umowy, w przypadku kiedy zachodzą przesłanki określone w art. 32 ust. 6 u.p.o., wynika wprost z ustawy i nie wymaga potwierdzenia w formie odrębnej decyzji administracyjnej. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze żądania zobowiązania gminy do zawarcia umowy cywilnoprawnej należy stwierdzić, że Sąd nie mógł zadośćuczynić tak sformułowanemu żądaniu. Jak bowiem wskazano na wstępie sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a nie zastępuje organ administracji w działaniu nakazanym mu przez prawodawcę. Zawarcie umowy cywilnoprawnej w przedmiocie określenia zasad zwrotu kosztów dowozu dziecka wymaga wynegocjowania jej treści przez strony tj. Skarżącą i gminę. Warunki takiej umowy i negocjowanie jej treści leży zatem wyłącznie w gestii stron umowy a wynikłe na tym tle spory podlegają kompetencji sądów powszechnych. Sąd administracyjny nie możliwości prawnych do zobowiązania Wójta gminy do podejmowania działań zgodnych z oczekiwaniem Skarżącej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.