II SA/Bd 1113/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2007r. sprawy ze skargi I.R. i T.R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2006r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 1113/06 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] [...] nakazał [...] [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118) wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie cmentarza parafialnego przy ul. [...] w [...]. z uwagi na brak dokumentów związanych z przystąpieniem do rozbudowy oraz – zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób postronnych. Powyższe postanowienie zostało podjęte w związku z zawiadomieniem o wykonywanych na wymienionym cmentarzu robotach ziemnych polegających na niwelacjach i przemieszczeniach urobku ziemnego, w wyniku których utworzony został nasyp ze spadkiem w kierunku działki zawiadamiającego, co może powodować spływ wód opadowych na jej teren. W motywach postanowienia organ wskazał, że w wyniku dokonanych oględzin terenu cmentarza oraz ustaleń dotyczących wymaganej dokumentacji stwierdzono, iż inwestor nie posiada pełnej decyzji o pozwoleniu na budowę, dziennika budowy i projektu budowlanego, zaś prace budowlane prowadzone są bez nadzoru osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że według oświadczenia inwestora, wykonywane są roboty rekultywacyjne wraz z umacnianiem skarpy w celu przygotowania terenu pod przyszłe pochówki. W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] zakwestionowała stanowisko organu co do prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie cmentarza podnosząc, iż w jego części stanowiącej działkę nr [...], wykonywane są wyłącznie prace o charakterze porządkowym polegające na przemieszczaniu części składowanej ziemi i jej zagospodarowywaniu w obrębie nieruchomości cmentarnej. Jak wynika z zażalenia, powyższą działkę, na której uprzednio funkcjonowała firma A [...] a następnie znajdowało się miejskie wysypisko śmieci, parafia pozyskała od władz [...] na powiększenie istniejącego cmentarza w [...] r. po wprowadzeniu zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie ulic [...] i [...], po czym decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w [...] zatwierdziło plan zagospodarowania cmentarza przy ul. [...] j (działki nr [...],[...] , [...]) i udzieliło pozwolenia na budowę na nim kostnicy (zrealizowana w latach [...]). Wydanie zaś wskazanej decyzji poprzedzone zostało udzieleniem [...] czerwca 1981 r. przez Biuro informacji o terenie, w której warunkowano urządzenie cmentarza w części po wysypisku (działka nr [...]) uprzednią rekultywacją tego terenu. W związku z wynikającym z tego dokumentu obowiązkiem, jak wskazano w zażaleniu, najpierw usunięto z działki nr [...]część zanieczyszczeń i przykryto teren warstwą gruntu o grubości [...]do [...]m, czym zakończono rekultywację, a następnie przystąpiono do formowania nasypu tworzącego właściwy cmentarz, nawożąc ziemię do wysokości łącznie [...]-[...]m w stosunku do poziomu pierwotnego. Po 2000 r. ziemię tę stopniowo w odstępach [...] i [...] letnich w obrębie cmentarza i częściowo działki nr [...] rozmieszczano, plantowano i zagęszczano, po czym zajęto się ogradzaniem cmentarza, pozostawiając na 2006 r. wykonanie ostatniego fragmentu oparkanienia, na styku z nieużytkowanym od wielu lat cmentarzem [...] (działka nr [...]), przy czym wcześniej, ze względu na to, iż wymieniony cmentarz nie posiada żadnych ogrodzeń, uformowano na jego niezadrzewionej części z ziemi wysoki na blisko [...] metry wał w celu zabezpieczenia terenu przed podrzucaniem śmieci i ewentualnym dowożeniem bez kontroli zanieczyszczonej odpadami ziemi. Wskazana hałda ziemi miała być potem wykorzystana w innej części cmentarza. Nawiązując do ostatnio wykonywanych prac, strona żaląca się wskazała, że rozpoczęto je we wrześniu [...]r., za zgodą Rezydenta Kościoła [...] dla Miasta [...], w części cmentarza [...] (działka nr [...]) w celu wyrównania poziomu gruntu na wspólnej granicy, a praktycznie pracami porządkowymi miał być objęty cały ten cmentarz, by przygotować odpowiednio grunt pod budowę ogrodzenia od strony ulicy [...]. Niezależnie od zakwestionowania przesłanek wydania zaskarżonego postanowienia, w zażaleniu zarzucono, iż postanowienie to organ przekazał do wiadomości jako stronom osobom zamieszkującym przy ulicach nie sąsiadujących z działką nr [...] (ul. [...]i ul. [...]), a więc mimo, iż prace na cmentarzu nie naruszały ich interesu prawnego. Do zażalenia załączono kserokopie powoływanych w nim dokumentów. Postanowieniem z dania [...] października 2006 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie nie wynika by prowadzone na cmentarzu prace były robotami budowlanymi wykonywanymi bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, sama natomiast zmiana ukształtowania terenu, bez związku z budową nowego konkretnego obiektu nie podlega przepisom prawa budowlanego. Ponadto, jakkolwiek inwestor nie posiada pełnej dokumentacji dotyczącej budowy cmentarza, to dysponuje decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] zatwierdzającą plan realizacyjny, rozwiązania architektoniczne obiektów budowlanych i plan zagospodarowania cmentarza oraz udzielającą pozwolenia na budowę kostnicy. Kwestia zaś ewentualnej zmiany stosunków wodnych podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy prawa wodnego przez Prezydenta Miasta. Tym samym, w ocenie organu II instancji, ze względu na bezprzedmiotowość sprawy dla organów nadzoru budowlanego, zasadnym było umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. i T. R. zamieszali przy ul. [...] wnosząc o jego zmianę względnie uchylenie. Skarżący podnieśli, iż prowadzone w rejonie cmentarza roboty, zwłaszcza na działce nr [...] (dawny cmentarz [...]) stanowią zagrożenie dla środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i zasadniczo wykraczają poza prace porządkowe. Wycięto bowiem i wywieziono drzewa oraz krzewy, a objęty niwelacją i wycinką obszar nie został w żaden sposób oznakowany i zabezpieczony. Poza tym w wyniku prac ziemnych w okresie około 3 tygodni teren cmentarny obejmujący działki nr[...] i [...]został podniesiony, w niektórych miejscach o pond[...] metry, w stosunku do pierwotnego poziomu, tworząc nasyp, przez co opadowe i podskórne wody będą spływały z cmentarza w kierunku posesji skarżących. Powołując się na przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz ustawy –prawo ochrony środowiska skarżący nadto argumentowali, iż rozbudowa cmentarza winna być określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również podlegać na etapie uchwalania planu ocenie w zakresie oddziaływania na środowisko. Jak zaznaczyli, według ich rozeznania, obszar dawnego cmentarza ewangelickiego miał tworzyć pas zieleni oddzielający miejsca pochówku od terenów mieszkaniowych. Skarżący również wskazali, iż umiejscowienie ogrodzenia cmentarza w ciągu ulicy [...] z furtką dla pieszych nie zapewnia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla samochodów osób odwiedzających cmentarz oraz utrudnia wyjazd z prywatnych posesji. W związku z tym należałoby zaplanować miejsca postojowe na terenie cmentarza w odpowiedniej odległości od budynków mieszkalnych. Wreszcie według skarżących rozbudowa cmentarza nie powinna być prowadzona, skoro parafia nie posiada kompletnej podstawowej dokumentacji, a działki nr [...] przedłożona decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. nie obejmuje. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że kontrola ta sprowadza się do oceny, czy wydając decyzję względnie postanowienie organ nie naruszył prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób wpływający na ich treść. W razie zaś stwierdzenia takiego naruszenia sąd wydaje wyłącznie orzeczenie kasacyjne, nie będąc uprawniony do rozstrzygania o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Nie może zatem orzec o zmianie zaskarżonego aktu, o co alternatywnie wnieśli skarżący. Poza tym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd będąc przy ocenie legalności rozstrzygnięcia co do zasady związany granicami skargi, to jest mając uprawnienie do reagowania na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanego aktu, jest jednak związany granicami sprawy. Zatem rozpoznając skargę sąd nie może wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone przez przedmiot zaskarżonego konkretnego aktu. W niniejszym przypadku kwestionowane jest w skardze postanowienie proceduralne [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące wstrzymania robot budowlanych związanych z rozbudową cmentarza i rozpoznanie sprawy sprowadza się do oceny legalności tegoż postanowienia. Podstawę do dokonania powyższej oceny stanowi stosownie do art. 133 § 1 cytowanej ustawy, materiał zawarty w aktach administracyjnych, inaczej mówiąc zgromadzony w postępowaniu przed wymienionymi organami na dzień podjęcia wskazanego postanowienia materiał faktyczny (ustalenia faktyczne) i dowodowy znajdujący się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dopuszczający w warunkach w nim określonych przeprowadzenie przez sąd dowodów uzupełniających z dokumentów. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać własnych ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu przezeń sprawy zakończonej zaskarżonym aktem. Jeżeli zachodzi potrzeba poczynienia takowych ustaleń, sąd uchyla tenże akt, wskazując organowi na braki postępowania dowodowego i zakres jego uzupełnienia. Poza wymienionymi dowodami z dokumentów, przeprowadzenie przez sąd jakichkolwiek innych dowodów (np. z wyjaśnień lub zeznań) jest niedopuszczalne. Stąd też oświadczenia stron na rozprawie mają charakter wyłącznie informacyjny, a nie dowodowy. Dokonując przy uwzględnianiu zasad określonych w wymienionych wyżej unormowaniach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, bowiem w świetle zawartości akt administracyjnych nie można ustalić, czy istniały podstawy do jego wydania. W myśl art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. , Nr 156, poz. 1118, ze zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia bądź zagrożenie środowiska lub, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub, 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Dla zastosowania powyższego unormowania niezbędne jest łączne zaistnienie trzech przesłanek: - mają miejsce roboty budowlane, - roboty te są aktualnie prowadzone (nie został zakończone), - spełniony został co najmniej jeden z warunków określanych w przesłankach od 1 do 4. Jako materialnoprawną podstawę postanowienia wstrzymującego roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie cmentarza parafialnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...][...] wskazał przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Rozważenia wymaga, czy istniały, uwzględniając wyżej wymienione przesłanki, podstawy do wydania tego postanowienia. Przez roboty budowlane należy, jak wynika z art. 3 pkt 7 ustawy, rozumieć budowę, przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Z kolei stosownie do pkt 6 art. 3 budową jest zarówno wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jak i między innymi jego rozbudowa. W art. 3 pkt 3 ustawy cmentarz zaliczony został do budowli, a więc stanowi obiekt budowlany. Pojęcie rozbudowy obiektu budowlanego należy utożsamiać ze zmianą parametrów obiektu, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, czy szerokość. W przypadku niniejszej sprawy, jak wynika z akt administracyjnych, od lat 80-tych ubiegłego wieku prowadzone są prace adaptacyjne na uzyskanej przez [...] od [...], na cele pochówku, przyległej do istniejącego od dawna cmentarza działce nr [...] po byłym wysypisku śmieci, a wcześniej – firmy A. O ile usunięcie zanieczyszczeń i nawiezienie, rozplantowanie cienkiej warstwy ziemi (jak podano w zażaleniu – o grubości [...]do [...]m) w ramach prac rekultywacyjnych, jak również samo przemieszczanie mas ziemnych w obrębie cmentarza nie może być uznane za prowadzenie robót budowlanych, to dalsze znaczne podnoszenie terenu działki nr[...]do rzędnych łącznie, wg twierdzeń inwestora [...]-[...] m, a wg skarżących – do około [...] m w stosunku do pierwotnego poziomu i to w taki sposób, że powstaje nasyp ze spadkiem w kierunku działek sąsiednich, stanowi rozbudowę cmentarza nie tylko wzdłuż i wszerz lecz także wzwyż. Na cmentarzu będącym samym w sobie budowlą powstaje w ten sposób – zgodnie zresztą z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) przewidującym lokowanie cmentarza w miarę możliwości na wzniesieniu z możliwością łatwego spływu wód deszczowych – swego rodzaju druga budowla - ziemna. W orzecznictwie sądowym przyjęto bowiem, że nasyp ziemny (hałda ziemna) zrealizowany w określonym celu, nawet jeśli nie posiada dodatkowych instalacji czy urządzeń stanowi całość techniczno - użytkową o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej, co odpowiada definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 1b prawa budowlanego. Jak przyznał inwestor w zażaleniu, pracami ziemnymi w ostatnim okresie objęto dodatkowo, za zgodą dysponenta, teren przyległego do działki nr [...] nieużytkowanego cmentarza [...], z którym bezpośrednio sąsiaduje ulica [...]. Prace te uzasadnił potrzebą przygotowania gruntu pod ogrodzenie od strony wymienionej ulicy. Nadmienić należy, iż w zażaleniu jest także mowa o usypanym na działce nr [...] wysokim wale ziemnym w celu zabezpieczenia terenu cmentarza przed zaśmieceniem (także budowla). Powyższe informacje dotyczące zakresu i rodzaju prac na cmentarzu zawiera, jak wyżej wskazano, wyłącznie zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przed wydaniem postanowienia organ nadzoru budowlanego przeprowadził wprawdzie kontrolę na terenie rozbudowy, lecz protokół kontroli jest ogólnikowy, nie zawiera żadnych ustaleń (opisów) co do stanu zastanego w obrębie rozbudowy, czy trwają roboty budowlane przy formowaniu nasypu (jego górnej części lub zboczach), czy jedynie polegają na wyrównywaniu terenu, zasypywaniu nierówności – słowem czy są to tylko prace porządkowe. W protokole jest wprawdzie mowa o robotach ziemnych na obydwu działkach, tj. nr [...] i nr [...], lecz odmienny status tychże działek (działka nr [...]przydzielona na cele pochówków [...], a działka nr [...] nadal w dyspozycji Kościoła [...]) wymagał ich odrębnego, szczegółowego opisania i zakwalifikowania (roboty budowlane lub inne roboty). Poczynione w trakcie kontroli ustalenia winny być, poza tym uwidocznione w ogólnym przynajmniej załączniku graficznym (szkic sytuacyjny). Mimo braku wystarczających ustaleń co do rodzaju prac ziemnych wykonywanych przez inwestora, a w konsekwencji - czy są to roboty podlegające przepisom prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwalifikował je do tych ostatnich robót wydając w dniu[...] października 2006 r. stosowne postanowienie. Przyjęcie w wymienionym postanowieniu, iż trwają roboty budowlane polegające na rozbudowie cmentarza nie zostało poparte jakąkolwiek argumentacją w jego uzasadnieniu. Jak wyżej wskazano, postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r., nie może być wydane, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Może ono dotyczyć tylko robót i to budowlanych będących w toku. Treść zażalenia na to postanowienie oraz zawiadamia inicjującego postępowanie administracyjne zdaje się natomiast wskazywać, iż w dacie podejmowania postępowania prowadzono już tylko prace gruntowe w obrębie cmentarza [...] sąsiadującego z ulicą [...] (zakończono formowanie skarpy na działce nr [...]). Jeśli tak, to wstrzymanie zakończonych już robót ziemnych na działce nr [...] byłoby pozbawione podstaw. W oparciu o materiał znajdujący się w aktach administracyjnych nie sposób zająć jednak w powyższym zakresie jednoznaczne stanowisko. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane powołany w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1. Prawidłowa interpretacja wskazanego unormowania nakazuje przyjęcie, iż odnosi się ono do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lecz nie będących budową, czyli takich, jak remont, przebudowa, rozbiórka obiektu budowlanego. Nadto w orzecznictwie sądowym przyjęto, że przypadkiem o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 jest budowa obiektu budowlanego rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowania po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności (vide wyrok NSA z 28 maja 2001 r. OSA2/01 - ONSA nr 4, poz. 143 z 2001 r.). Ze względu na to, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rodzajem budowy - rozbudową, a nic nie wskazuje na to, że zaistniała sytuacja objęta wymienionym wyżej wyrokiem NSA, przyjęcie jako podstawy prawnej postanowienia punktu 1 ust. 1 art. 50 było wadliwe. Mogłoby natomiast zaistnieć, po dokonaniu odpowiednich ustaleń, przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednak w tym celu inwestor winien wykazać się uprzednio pozwoleniem na rozbudowę cmentarza. Rozbudowa budowli, jaką jest cmentarz, ze względu na pominięcie tego przypadku w art. 29-31 cyt. ustawy, wymaga uzyskania powyższego pozwolenia stosownie do art. 28 ust. 1 tejże ustawy. Rozpoczęcie tego rodzaju robót musiało być poprzedzone decyzją w powyższym przedmiocie także na gruncie poprzednio obejmującej ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). W związku z tym organ nadzoru budowlanego w pierwszym rzędzie po otrzymaniu zawiadomienia o stanowiących zagrożenie dla sąsiedztwa robotach ziemnych prowadzonych na cmentarzu stanowiącym działkę nr [...], winien był - w ramach uprawnień określonych, w art. 81 c ustawy z 7 lipca 1994 r. – stosownym postanowieniem zobligować inwestora do przedłożenia w zakreślonym realnym terminie zatwierdzonego decyzją z 10 sierpnia 1983 r. planu zagospodarowania cmentarza wraz z uzyskanym pozwoleniem na jego rozbudowę. Jak wynika z akt administracyjnych (zażalenie) [...] podjęła już kroki w celu odtworzenia zdekompletowanych z uwagi na upływ czasu dokumentów. Odrębnego potraktowania wymaga natomiast sytuacja zaistniała na działce nr [...], gdzie usytuowany jest nieużytkowany cmentarz [...]. Jeśli nasyp ziemny sięga na wymienioną działkę, to zaistniała tu samowola budowlana nawet mimo, iż zamiarem inwestora było jedynie stworzenie warunków dla postawienia ogrodzenia (a nie przygotowanie miejsca pod przyszłe pochówki). Do realizacji tego rodzaju budowli nie wystarczała zgoda zarządzającego cmentarzem [...], skutkująca jedynie uzyskaniem przez inwestora prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. O ile na wskazanym terenie roboty ziemne przy formowaniu nasypu są nadal wykonywane, podstawę ich wstrzymana będzie mógł stanowić tylko art. 48 ust. 2 ustawy, jeśli spełnione zostały wymienione w tym przepisie warunki. W odniesieniu do obszaru cmentarza [...] nie zachodziły zatem i nie mogą zachodzić przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na gruncie art. 50 ust. 1 ustawy. Organ II instancji mimo oczywistych braków ustaleń w przedstawionym wyżej zakresie w przedłożonych mu przez organ I instancji aktach, nie dokonując żadnych dodatkowych czynności uchyliwszy postanowienie z dnia [...] października 2006 r. umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne stwierdzając, iż wykonywane obecnie na cmentarzu roboty jako polegające na zmianie ukształtowania terenu nie podlegają przepisom prawa budowlanego. Nadto, nie kwestionując wadliwego powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego punktu 1 ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego, w uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy wywiódł, iż z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, że prowadzone roboty ziemne są robotami budowlanymi wykonywanymi bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, co wskazuje na brak z jego strony konsekwencji. Obligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie organ II instancji poza tym nie ustosunkował się w zaskarżonym postanowieniu do podniesionego w zażaleniu zarzutu niesłusznego uznania za strony postępowania administracyjnego osób zamieszkujących przy ulicach [...] i [...], znacznie oddalonych od działki cmentarnej nr[...]. Jednak ocena, czy mieszkańcom wymienionych ulic przysługuje atrybut stron postępowania, to jest czy w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (między innymi uwzględniając kwestie spływu wód), winna być dokonana z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego również na działce nr [...] usytuowanej między działką nr [...] a wskazanymi ulicami. Zważywszy, że w wyniku niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego stan faktyczny sprawy w zakresie wymaganych przepisem art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. przesłanek nie został w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniony, do czego organy obydwu instancji zobowiązane były przepisami art. 7 i 77 §1 kpa, a w konsekwencji – Sąd nie ma możliwości oceny, czy trafne było rozstrzygniecie o wstrzymaniu robót, czy też rozstrzygnięcie organu odwoławczego w części umarzającej postępowanie z powodu bezprzedmiotowości (co winno mieć miejsce w razie niewątpliwego ustalenia braku chociażby jednej ze wcześniej omówionych trzech przesłanek zastosowania art. 50 ust. 1), zaistniały określone w art. 145 § 1 pkt 1c, a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] [...], w związku z czym orzeczono, jak w sentencji niniejszego wyroku. Nawiązując do treści skargi i zażalenia stwierdzić dodatkowo należy, że organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne w kwestii wycinki drzew i krzewów na działkach nr [...] i [...], a o zagrożeniu związanym z prowadzeniem robót na otwartym ternie można zgłosić organom ścigania. Pozostały zarzuty skarżących związane ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie ulic [...] i [...]oraz niezapewnieniem odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, jako nie związane bezpośrednio z przedmiotem zaskarżenia nie wymagają ustosunkowania się.