II SA/Bd 1114/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2018 r., [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz M. P. i A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Pismem wniesionym dnia [...] 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO", "Kolegium"), skarżący A. W. i M. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, iż została ona wydana bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, gdyż na dzień wydania decyzji na przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione wszystkie niezbędne warunki dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, SKO decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazując, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym za rażące naruszenie prawa – które ustawodawca wskazuje jako jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji – nie może być uznane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Każdorazowe utożsamianie tych pojęć nie jest zatem słuszne. Zdaniem Kolegium przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wynika przede wszystkim z faktu, iż odpowiada ona wymogom określonym w art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako "upzp"), a jej wydanie poprzedzone zostało analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczeniem obszaru analizowanego stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie MI"). W związku z powyższym, pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. skarżący wnieśli do SKO o ponowne rozpatrzenie ich wniosku, podnosząc, iż decyzja Wójta Gminy [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej i z celowo błędnymi załącznikami do decyzji, które mogą stanowić przesłanki przestępstwa. Skarżący podnieśli ponadto, iż nie ma prawnych możliwości, aby decyzją o warunkach zabudowy przeznaczyć teren rolny pod osiedle mieszkaniowe, w bezpośrednim sąsiedztwie tylko gospodarstw rolnych. Podkreślili, iż skutkiem wydania niniejszej decyzji o warunkach zabudowy była realizacja zabudowy jednorodzinnej na terenie rolnym i tym samym uniemożliwienie użytkowania rolniczego przyległej nieruchomości skarżących. W następstwie rozpoznania wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy SKO decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i podzieliło zawarte w niej stanowisko. Organ podniósł ponadto, iż w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp negatywną przesłanką do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest fakt, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W niniejszej sprawie zaś teren inwestycyjny stanowił grunt rolny klasy IVa, który w myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest gruntem objętym szczególną ochroną i nie wymaga ww. zgody odpowiednich ministrów. Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji oraz zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 upzp, poprzez brak zabudowy na sąsiedniej działce tj. [...], co uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (dla działki [...] decyzja o warunkach zabudowy została wydana dnia [...].2009 r.); 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako "kpa"), tj. prawidłowego sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, poprzez pominięcie istniejącego sposobu zagospodarowania w obszarze analizowanym, nieprzeprowadzenie wnikliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy przedmiotowego terenu skutkujące przyjęciem, iż planowane zamierzenie znajduje się w obszarze zabudowy jednorodzinnej; 3. naruszenie podstawowych zasad postępowania, tj. art. 6 kpa, zasady legalności, poprzez nieuwzględnienie interesu faktycznego i prawnego skarżącego z zasadami dobrego sąsiedztwa, nie uwzględnienie przez organ II instancji w decyzji przepisów powszechnie obowiązującego prawa; 4. naruszenie podstawowych zasad postępowania, art. 7 kpa, tj. zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego, prawnego oraz faktycznego skarżącego oraz błędne i niepełne ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji; 5. naruszenie podstawowych zasad postępowania, tj. art. 8 kpa, tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli, poprzez nieuwzględnienie interesu faktycznego i prawnego skarżącego zgodnie z zasadami dobrego sąsiedztwa, błędne ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego opierające się na niepełnym i niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i prawnego skarżących; 6. naruszenie podstawowych zasad postępowania, tj. art. 11 kpa, czyli zasady przekonania, poprzez wydanie decyzji z niepełnym i niedokładnym ustaleniem stanu faktycznego w uzasadnieniu. Ponadto skarżący wskazali, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niekompletny i niewłaściwy materiał dowodowy, w tym nierzetelnie wykonaną analizę obszaru, która powinna zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy upzp, czego zdaniem skarżących organy nie dopełniły. Zarzucili również, że wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej na terenie rolnym, nieuwzględnienie wszystkich stron postępowania przy wydawanych decyzjach, niestosowanie zasady dobrego sąsiedztwa, zakłócenie ładu przestrzennego terenu, ze sporządzeniem niewłaściwych dowodów (analiz, na podstawie których sporządzano decyzje) – doprowadziło do konkretnych strat materialnych, poprzez brak możliwości użytkowania nieruchomości przez skarżących. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].2009r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył w dniu [...] 2009 r. S. S.. Decyzja o warunkach zabudowy, której stwierdzenia nieważności domagają się w przedmiotowej sprawie skarżący wydana została w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ww. ustawy Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy ww. ustawy oraz rozporządzenia nakładały na organ administracji - w tej sprawie Wójta Gminy [...] - obowiązek zachowania wymogów ustawowych. Decyzja ta wydawana jest w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść decyzji o warunkach zabudowy musi zawierać wymagane przez przepisy ustawy elementy oraz załączniki. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienione zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy, minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Z art. 61 ust.7 ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W treści ww. rozporządzenia sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały wymagania dotyczące ustalania określonych elementów w pkt 1-5. W przepisie § 9 rozporządzenia została zawarta norma odnosząca się do treści decyzji o warunkach zabudowy. W ust. 1 mowa jest o tym, że decyzja o warunkach zabudowy ma zawierać dwie części: "część tekstową i graficzną". Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z ust. 3 wynika, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Załączniki do decyzji przygotowuje i podpisuje (na etapie sporządzania jako dowodu w sprawie) uprawniony profesjonalista – urbanista, architekt, który już zgodnie z jednoznacznym brzmieniem regulacji ustawowej (art. 50 ust. 4 ustawy planistycznej) sporządza projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustawa wskazuje, iż "sporządzenie" tego projektu "powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów". Oznacza to, iż z taką osobą właściwy organ zawiera umowę, którą powierza wykonanie wskazanego zadania, zaś zleceniobiorca (osoba uprawniona) podpisuje, ale nie decyzję, lecz tylko jej projekt wykonany w wyniku powierzenia jej zadania. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, który został sporządzony przez mgr inż. arch. B. F., członka Izby Architektów [...]. Osoba ta sporządziła i podpisała analizę oraz załącznik graficzny do analizy w skali 1 :1000. Treść projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzona przez osobę uprawnionaąw punktach ustaleń od 1 do 5 całkowicie pokrywa się z treścią decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2009r. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd dostrzegł brak w aktach sprawy istotnych dokumentów, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja o warunkach zabudowy wymienia załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, którego brak jest w aktach sprawy. Sąd z urzędu dostrzegł brak dokumentów, które zawarte zostały w treści decyzji, a nie zostały załączone do akt sprawy. Brak tych dokumentów bezpośrednio przekłada się na ułomność przeprowadzonego postępowania w przedmiocie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W art. 64 ust. 1 ustawy wymienione zostały przepisy, które mają odpowiednie zastosowanie. Przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy Wskazać w tym miejscu należy, że na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy: 1)warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2)stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ustawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Określenie linii o których stanowi przepis może odbyć się zatem wyłącznie na załączniku graficznym, który musi z decyzją o warunkach zabudowy stanowić całość. W przypadku braku tego załącznika niemożliwe jest dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o czym stanowi powyżej przytoczony art. 53 ust. 3 ustawy. W ocenie Sądu przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych jest niezbędnym elementem decyzji o warunkach zabudowy. Odstąpienie od tego wymogu skutkuje kwalifikowana wadą decyzji o warunkach zabudowy, zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 kpa- rażącego naruszenia prawa. Sąd zwraca uwagę, że z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że Wójt Gminy [...] dla powyższej inwestycji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych ( pkt 2 rozstrzygnięcia). W punkcie 2 rozstrzygnięcia zawarte zostały "Parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikające z przeprowadzonej analizy (zał. nr 2 do decyzji) w zakresie: a)funkcji, formy zabudowy i zagospodarowania terenu: zabudowa jednorodzinna, budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy z poddaszem użytkowym, wolnostojący, b)linii zabudowy: ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy dotyczącą głównej bryły budynku z wyłączeniem ryzalitów, balkonów, wykuszy, krużganków, podcieni, garażu, wiatrołapu - jak na załączniku graficznym nr1 do decyzji, c)szerokość elewacji frontowej: z zachowaniem normatywnych odległości od granic działek sąsiednich, d)wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: wysokość do okapu max. 3,5m od projektowanego poziomu terenu, e)geometria dachu: dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 20°-45°, wysokość głównej kalenicy max.9,0m od projektowanego poziomu terenu, f) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wyznaczonego terenu: max. 0,4". Z kolei w punkcie 3 rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego linii rozgraniczających teren inwestycji wskazano, że :"Linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczone literami A-D - jak na załączniku graficznym nr 1 do decyzji". Odnosząc się do powyższych fragmentów treści decyzji należy stwierdzić, że w aktach sprawy brak jest załączników , o których jest mowa w punkcie 2 i 3 rozstrzygnięcia. Sąd na podstawie akt administracyjnych sprawy nie mógł przyjąć, że załącznikami nr 1 i nr 2, do których odwołał się organ w decyzji o warunkach zabudowy są załącznikami sporządzonymi przez osobę uprawnioną do projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ dokumenty załączone do projektu nie zostały opisane jako załączniki do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].2009 r. nr [...] Poza tym ,żaden z załączników graficznych do projektu decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera oznaczenia litrowego A-D z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W końcowej części decyzji o warunkach zabudowy organ wymienił w punkcie 1 : "Załącznik graficzny nr1 do decyzji o warunkach zabudowy". Powyższe dowodzi, że taki dokument został sporządzony i załączony do decyzji. Niemniej w aktach sprawy brak jest tego dokumentu, który zgodnie z przepisami prawa stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na niekompletne akta sprawy należy przyjąć, że Samorządowe Kolegiom Odwoławcze rozpatrując wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy skontrolowało niekompletną decyzję administracyjną, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Organ nie dokonał oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa, a nie mógł tego uczynić, ponieważ decyzja, która podlegała ocenie była niekompletna. Stanowisko organ zawarte w zaskarżonej decyzji, że prawidłowo została przeprowadzona analiza jest gołosłowne. Ponownie rozpatrując sprawę organ wystąpi do Wójta Gminy [...] o przesłanie kompletu akt sprawy łącznie z załącznikami, do których odnosi się zaskarżona decyzja. Po uzupełnieniu materiału dowodowego jeszcze raz rozpatrzy wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 20118, poz. 1302 orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i art. 209 ww. ustawy.