II SA/Bd 1115/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję prezydenta Miasta T. z [...] 2004 r. znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 1115/04 UZASADNIENIE Prezydent Miasta T. decyzją z [...]2004 r. znak: [....] na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z 2001 r.) odmówił A. P. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że A. P. zajmuje lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w T. bez wymaganej umowy najmu lokalu. Na podstawie z art. 2 ust. 1 powołanej w podstawie prawnej ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom zajmującym lokale mieszkalne, do których mają tytuł prawny. Od powyższej decyzji A. P. wniosła odwołanie. Stwierdziła w nim m.in., że z pisma Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej ADM V kierowanego do Urzędu Miasta T. Wydział Świadczeń Rodzinnych i Dodatków Mieszkaniowych jednoznacznie wynika, że wstąpiła w stosunek najmu z mocy prawa po zgonie ojca - najemcy lokalu. Z powyższego pisma wynika więc, że jest najemcą lokalu mieszkalnego położonego w T. przy ul. [...]. Z uwagi na zadłużenie czynszowe nie sporządzono z nią umowy najmu, jednak do dziś najem lokalu nie został jej wypowiedziany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...]2004 r. znak: [...] na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia [...] 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych uregulowane zostały z ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Przyznanie takiego dodatku uzależnione jest od spełnienia przez osobę ubiegającą się szeregu warunków określonych w tej ustawie, jak chociażby posiadanie tytułu prawnego do lokalu, spełnienie kryterium dochodowego, a także zajmowania mieszkania o powierzchni nie przekraczającej powierzchni normatywnej - przy czym kryteria te ustala się w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego. Stąd też należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu uzyskania informacji, czy osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku spełnia określone w ustawie kryteria. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że wnioskodawczyni zajmuje wraz z dwojgiem dzieci lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje po śmierci poprzedniego najemcy - jej ojca. Z uwagi na zadłużenie obciążające przedmiotowy lokal, ZGM w T. ADM Nr [...] nie zawarł z A. P. umowy najmu lokalu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. Z przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego wynika, że z A. P. nie zawarto umowy najmu lokalu, strona nie posiada też orzeczenia sądu potwierdzającego wstąpienie w stosunek najmu lokalu na podstawie art. 691 kodeksu cywilnego. Na powyższą decyzję A. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Powołując się na to samo pismo [...], co w odwołaniu stwierdziła, że wstąpiła w stosunek najmu z mocy prawa po zgonie ojca - najemcy lokalu. Fakt, iż jest najemcą lokalu mieszkalnego przy ul.[...] potwierdza też pismo Dyrektora ZGM z dnia 21.10.2004 r. W piśmie tym ZGM reprezentujący właściciela budynku przy ul. [...] czyli Gminę Miasto T. przyznaje, że wstąpiła w najem lokalu nr [...] z mocy prawa w dniu śmierci jej ojca tj. w dniu 16.10.1996 r. i od tego dnia jest najemcą lokalu przy ul. [...], a fakt ten nigdy nie był kwestionowany przez ZGM. W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o jej oddalenie. Stwierdzono, że podnoszone przez skarżącą argumenty w skardze były znane Kolegium przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Wskazano też, że obecnie, jak wynika z informacji uzyskanej z ZGM-ADM, skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego; w dniu 26 października 2004 r. została bowiem zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez rodzinę skarżącej. Zatem od dnia zawarcie umowy najmu lokalu skarżąca może ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić. Nie jest jednak rzeczą sądu administracyjnego mimo powyższego stwierdzenia zasadności skargi, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a w szczególności orzeczenie o przyznaniu dodatku. Problematykę dodatków mieszkaniowych regulują przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.). Ustawa ta reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania tychże dodatków oraz właściwość organów w tych sprawach. Ustawa ta weszła w życie - z pewnymi wyjątkami wskazanymi w art. 21 pkt 1 i 2 (nie mającymi w niniejszej sprawie istotnego znaczenia) - z dniem 1 stycznia 2002 r. Poprzednio problematyka dodatków mieszkaniowych uregulowana była w Rozdziale 6 (art. 39-45c) ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787). Do przepisów tej ustawy przyjdzie jeszcze nawiązać w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Przyznanie dodatku mieszkaniowego uzależnione jest w myśl w/w ustawy z 21 czerwca 2001 r. od spełnienia przez osobę ubiegająca się o dodatek szeregu przesłanek wskazanych w w/w ustawie z 21 czerwca 2001 r. Organ administracyjny (także i pierwszej instancji) uznał, że skarżąca nie spełnia podstawowej przesłanki określonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Wg treści tego przepisu dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. Organ administracyjny uznał, że skarżąca nie ma tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, bowiem zajmuje go po śmierci poprzedniego najemcy tj. swego ojca i nie zawarto z nią umowy najmu. Z akt sprawy wynika, że ojciec skarżącej zmarł w dniu 16.10.1996 r. W tej sytuacji obowiązkiem organu było zbadanie, czy nie zaistniała sytuacja przewidziana w art. 8 ust. 1 i 2 drugiej z w/w ustaw - tj. w ustawie z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Przepisy te stanowią, że w razie śmierci najemcy jego zstępni, wstępni, pełnoletnie rodzeństwo, osoby przysposabiające albo przysposobione oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu małżeńskim z najemcą, mieszkający z nim stale do chwili jego śmierci, wstępują w stosunek najmu oraz nabywają jego uprawnienia i obowiązki związane z tym lokalem, chyba że się tego prawa zrzekną wobec wynajmującego, przy czym nie dotyczy to osób, które w chwili śmierci najemcy miały tytuł prawny do zajmowania innego lokalu mieszkalnego. Z przepisów tych wynika więc, że wstąpienie w stosunek najmu następuje ex lege, a więc bez potrzeby zawierania umowy między uprawnioną osobą, a wynajmującym. Stosunek najmu bynajmniej nie wygasa w takiej sytuacji, ale ulega przekształceniu podmiotowemu po stronie najemcy. Między osobą, która wstąpiła w stosunek najmu, a wynajmującym istnieje więc dokładnie stosunek prawny o takiej samej treści, jak w przypadku stosunku łączącego wynajmującego z dotychczasowym najemcą. O tym, że dotychczasowy stosunek najmu nie wygasa i nie trzeba nawiązywać nowego świadczy treść ust. 2 w/w art. 8 ustawy z 2 lipca 1994 r., czy też obecnie § 3 art. 691 kc. W myśl tych przepisów tylko w razie braku osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lub w razie zrzeczenia się tego prawa, stosunek najmu lokalu wygasa. Oczywiście nie jest rzeczą sądu administracyjnego rozstrzyganie, czy w niniejszej sprawie skarżąca miała tytuł prawny przez wstąpienie w stosunek najmu przedmiotowego lokalu po zmarłym ojcu. Analiza takiej sytuacji była natomiast obowiązkiem organu, czego niestety zaniechano. W razie wątpliwości, w sytuacji, gdy skarżąca nie wystąpiła na drogę sądową z powództwem o ustalenie, że wstąpiła w stosunek najmu (wyrok taki miałby zresztą charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny), należało rozważyć możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego i wystąpienie o ustalenie nieistnienia stosunku najmu. W toku postępowania administracyjnego naruszono więc przepisy art. 7 i 77 kpa. Wynika z nich między innymi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego w oparciu o art. 145 § 1 ust. 3 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004 r. znak [...]. Prowadząc ponownie postępowanie rzeczą organu administracyjnego będzie rozważenie implikacji wynikających z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, czy też art. 691 kc, a także ewentualnie potrzeby wystąpienia z powództwem, o którym już powyżej wspominano. Rzeczą organu będzie także, aby nie stracić z pola widzenia faktu, iż po myśli art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nie każdy tytuł prawny do zajmowanego lokalu stanowi podstawę do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Dodatek mieszkaniowy może być przyznany tylko osobom (verba legis) "ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem". To również będzie wymagało dodatkowych, skrupulatnych ustaleń w niniejszej sprawie. Godzi się więc przypomnieć tylko, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Konieczność dokonania więc licznych dodatkowych ustaleń wymagała przy uznaniu zasadności skargi uchylenia obu decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na art. 152 w/w ustawy z 30 sierpnia 2002 r.