II SA/Bd 1115/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi Polskiej [...] [...] – [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Miasta B. odmówił PTK "C" Sp. z o.o. w W. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku TP S.A. zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem zaliczane jest zgodnie z obowiązującymi przepisami do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast stosownie do ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (OG-2 Ustalenia ekologiczne) lokalizacja inwestycji szkodliwych lub szczególnie uciążliwych dla środowiska jest dopuszczalna wyłącznie na wyznaczonych obszarach. Organ zauważył, że teren, na którym ma być zlokalizowana inwestycja, oznaczony w planie miejscowym symbolami A-ZC-76 UŁ, nie należy do takich obszarów. Podkreślił również, że planowanej inwestycji sprzeciwiają się mieszkańcy miasta, zwłaszcza właścicielka działki nr [...]. Stwierdził, że wprawdzie uzyskanie pozytywnych uzgodnień przez inwestora ma istotne znaczenie w sprawie, jednakże nie jest jedynym kryterium dla organu prowadzącego postępowanie. Od powyższej decyzji operator telefonii komórkowej wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Odwołujący się podniósł, że sporządzony raport i uzyskane uzgodnienia właściwych organów nie uprawniają do stwierdzenia, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją szkodliwą lub szczególnie uciążliwą dla środowiska. Stwierdził także, że organ I instancji błędnie utożsamia pojęcie "inwestycja szkodliwa lub szczególnie uciążliwa dla środowiska" z pojęciem "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko." Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej odpowiada definicji inwestycji szkodliwej, gdyż zgodnie z przepisami obowiązującego w okresie sporządzania planu miejscowego zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 kwietnia 1990 r. w sprawie inwestycji szkodliwych lub szczególnie uciążliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz warunków, jakim powinna odpowiadać sporządzona przez rzeczoznawcę ocena oddziaływania inwestycji i obiektów budowlanych na środowisko (M.P. z 1990 r., Nr 16, poz. 126), zwanego dalej "zarządzeniem z dnia 23 kwietnia 1990 r.", zaliczona była do inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Ponadto podniesiono, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej z masztem o wysokości ok. 22 m na dachu budynku TP S.A. wykraczałaby poza pojęcie adaptacji przyjętej dla tego obiektu w ustaleniach planu miejscowego. Na ostateczną decyzję organu odwoławczego inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając zaskarżonej decyzji zarówno naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 106 k.p.a., jak i naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 39 ust. 1 , art. 40 i art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). W uzasadnieniu skarżący zauważył, że cytowane przez organ II instancji zarządzenie utraciło moc obowiązującą w dniu 8 czerwca 1995 r., a aktem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r., Nr 179, poz. 1490), zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 24 września 2002 r." Operator wskazał, że ponieważ zgodnie z przepisami tego rozporządzenia planowana inwestycja zakwalifikowana została do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie może zostać automatycznie uznana za inwestycję szkodliwą lub szczególnie uciążliwą dla środowiska. Ponieważ skarżący przedłożył wymagany raport stwierdzający nieszkodliwość budowy dla środowiska i uzyskał potrzebne uzgodnienia, to planowana inwestycja nie narusza ustaleń planu miejscowego i w związku z tym organ zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania. Raz jeszcze podkreślono, że organy zarówno I jak i II instancji błędnie utożsamiają pojęcie "inwestycja szkodliwa lub szczególnie uciążliwa dla środowiska" z pojęciem "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...]. Organ powtórzył, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej odpowiada definicji inwestycji szkodliwej, gdyż zgodnie z obowiązującymi w okresie sporządzania planu miejscowego przepisami zarządzenia z dnia 23 kwietnia 1990 r., które mają w danej sprawie zastosowanie, zaliczona była do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, wobec czego realizacja tej inwestycji na działce objętej wnioskiem naruszyłaby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie stwierdzono również, że o sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym przesądza także wykroczenie przez jego zakres rzeczowy poza pojęcie adaptacji przyjętej dla obiektu, na którym miałaby być realizowana. Wskazano, że w pojęciu "adaptacja" musi się mieścić w miarę stabilny rozmiar czegoś, co będzie przystosowane do innego użytku, zaś budowa masztu o wysokości ok. 22 m granic tych nie zachowuje. Wyrokiem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę operatora. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że co prawda w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ powinien brać pod uwagę przepisy rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r., nie zaś przepisy zarządzenia z dnia 23 kwietnia 1990 r., jednakże doszło do zmian jedynie terminologicznych, a spór mający na celu rozstrzygnięcie o tożsamości zastosowanych w tych aktach prawnych pojęć lub jej braku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podkreślił, że porównanie zamierzenia inwestycyjnego z treścią planu miejscowego, które ma zasadnicze znaczenie w sprawie, zostało dokonane przez organy obu instancji prawidłowo i nie doszło w związku z tym do naruszenia wskazanych w skardze przepisów obowiązującej poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów prawa miejscowego - Planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] - oraz błędną interpretację art. 51 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r., jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, oraz art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że sprawa została wyjaśniona wystarczająco do wydania wyroku, i wnosząc jednocześnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej inwestor wskazał, że oba akty wykonawcze, tj. zarządzenie z dnia 23 kwietnia 1990 r. i rozporządzenie z dnia 24 września 2002 r., różnią się użytymi określeniami i różnica ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podniósł, że zakładając racjonalność ustawodawcy nie sposób uznać, iż zastępując sformułowanie "inwestycje szkodliwe lub szczególnie uciążliwe dla środowiska" określeniem "przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko" miał on na myśli dokładnie to samo. Zdaniem operatora zaliczenie danej inwestycji do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie przesądza z góry o ich szkodliwym wpływie na środowisko, a jedynie powoduje konieczność sporządzenia odpowiedniego raportu dotyczącego takiego wpływu. W związku zaś z tym, że z przedłożonego przez inwestora raportu wynika, iż planowana inwestycja nie jest szkodliwa dla środowiska i ludzi, a także w związku z uzyskaniem przez inwestora koniecznych uzgodnień z właściwymi organami, nie ma jakichkolwiek racjonalnych przesłanek do stwierdzenia, iż zamierzenie inwestycyjne jest szkodliwe lub szczególnie uciążliwe dla środowiska w rozumieniu stosownych ustaleń planu miejscowego. Skarżący podkreślił, że z uwagi na powyższe Sąd błędnie przyjął, iż spór dotyczący tożsamości pojęć "inwestycje szkodliwe lub szczególnie uciążliwe dla środowiska" i "przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko" nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do kwestii adaptacji budynku na potrzeby planowanej inwestycji operator zauważył, że maszt ma zostać wzniesiony na budynku pocztowo-telekomunikacyjnym, na którym z natury rzeczy znajduje się szereg anten telekomunikacyjnych, w związku z czym w ogóle nie mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z adaptacją, ponieważ obiekt będzie nadal przeznaczony do świadczenia usług telekomunikacyjnych w postaci propagacji fal telefonii komórkowej. Wyrokiem z dnia [...] Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W uzasadnieniu wyroku uznano podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego za uzasadnione, podkreślając, że doszło do błędnej interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA stwierdził, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż inwestycje zaliczane poprzednio do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska uważa się za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem NSA budowę stacji bazowej telefonii komórkowej zaliczyć należy właśnie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jednakże z faktu tego nie wynika, że jest to inwestycja szczególnie szkodliwa dla środowiska. W związku z powyższym dokonana przez Sąd I instancji ocena sporu dotyczącego tożsamości tych pojęć nie może być uznana za uzasadnioną. Wyraźnie podkreślono, że zmiana regulacji prawnej w zakresie ochrony środowiska, obowiązującej w dacie uchwalania planu miejscowego, w tym zastąpienie założenia, że każda inwestycja może być szkodliwa lub uciążliwa, wymogiem sporządzenia raportu o jej oddziaływaniu na środowisko i uzyskania pozytywnych uzgodnień, nie może pozostawać bez wpływu na interpretację postanowień planu miejscowego. Zauważono również, że z planu miejscowego nie wynika ani charakter ani zakres adaptacji budynku i w związku z tym stanowisko, że planowana inwestycja wykracza poza to pojęcie, zważywszy na fakt, że ma być zlokalizowana na budynku pocztowo-telekomunikacyjnym i ma służyć do świadczenia usług telekomunikacyjnych, nie może być uznane za uzasadnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Stwierdzenie w trakcie rozpoznawania skargi na decyzję, iż nastąpiło w toku postępowania administracyjnego naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również konstatacja, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co do zasady obliguje Sąd do uchylenia tej decyzji w całości albo w części, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Wskazać należy ponadto, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd nie ma całkowitej swobody zarówno w zakresie oceny prawidłowości zastosowania i interpretacji konkretnych przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej w konkretnej sprawie, jak i w zakresie oceny poprawności prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego w tej sprawie, albowiem jest związany oceną tych kwestii dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z analizy akt sprawy wynika, że podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma prawidłowa interpretacja stosownych zapisów (OG-2 Ustalenia ekologiczne) obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spór toczy się wokół problemu, czy zawarte w ustaleniach tego planu sformułowanie "inwestycje szkodliwe lub szczególnie uciążliwe dla środowiska" powinno być rozumiane przez pryzmat odpowiednich przepisów zarządzenia z dnia 23 kwietnia 1990 r., które obowiązywało w dacie uchwalenia planu, za czym wyraźnie opowiada się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czy też należy przy dokonywaniu jego wykładni wziąć pod uwagę zmieniający się stan prawny i zastosować odpowiednio przepisy obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r., tak jak podnosi skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] jednoznacznie rozstrzygnął tę kwestię sporną wskazując, że zmiana regulacji prawnej w zakresie ochrony środowiska obowiązującej w dacie uchwalania planu miejscowego nie może pozostawać bez wpływu na interpretację postanowień tego planu. Słusznie podnosił więc skarżący, że w świetle obowiązujących w 2003 r. przepisów nie było podstaw do uznania planowanej inwestycji za szkodliwą lub szczególnie uciążliwą dla środowiska. Zgodnie bowiem z przepisami rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r. przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w stosunku do których istnieje wymóg sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jak słusznie natomiast stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2005 r. (VII SA/Wa 403/05, LEX nr 191301), na które zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny: "Z faktu, iż inwestycja jest zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko absolutnie nie wynika, iż jest to inwestycja szczególnie szkodliwa dla środowiska lub mogąca pogorszyć stan środowiska." Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy błędnie zinterpretowały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, wydając wskutek tego decyzje naruszające przepisy prawa materialnego. Stosownie do uwag poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] argument organu odwoławczego dotyczący wykroczenia przez zakres rzeczowy inwestycji poza pojęcie adaptacji przyjętej dla obiektu objętego wnioskiem, który miał również przemawiać za niedopuszczalnością budowy, należy uznać za całkowicie chybiony. Jak bowiem słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, z planu miejscowego nie wynika w ogóle charakter czy też możliwy zakres ewentualnej adaptacji. W ustaleniach dla terenu elementarnego 76 UŁ znajduje się jedynie następująca wzmianka: "Istniejący Urząd Pocztowo-Telekomunikacyjny z miejską centralą telefoniczną do adaptacji. Budynek bez wartości historycznej – do wymiany w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T." W opinii tak Sądu orzekającego, a także, jak się wydaje, Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na fakt, że budynek jest już wykorzystywany do świadczenia usług telekomunikacyjnych, inwestycja polegająca na zamontowaniu na jego dachu masztu służącego do propagacji fal telefonii komórkowej nie może być w żadnym wypadku traktowana jako przekroczenie zakresu możliwej adaptacji obiektu. W tym przypadku, zdaniem Sądu, doszło do ukierunkowanej nadinterpretacji ustaleń planu miejscowego w celu wykazania niedopuszczalności inwestycji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec stwierdzonych naruszeń prawa materialnego w postaci błędnej interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zobligowany został do uchylenia decyzji wydanych w sprawie zarówno przez Burmistrza Miasta B., jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Rozpoznając ponownie wniosek inwestora organ I instancji uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi, właściwie interpretując ustalenia aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta B. przez pryzmat aktualnie obowiązującej regulacji prawnej dotyczącej ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed oddziaływaniem fal telekomunikacyjnych, biorąc pod uwagę, w zależności od obowiązujących przepisów, przedłożony przez operatora raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko i uzyskane przez niego uzgodnienia, ewentualnie wzywając go do ich uaktualnienia. Mając na uwadze powyższe orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w pkt 1 sentencji wyroku, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy.