II SA/Bd 1123/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Zastępca Kierownika Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej "[...]" w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. po rozpatrzeniu wniosków skarżącego – T. N. z dnia [...] i [...] odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji na podstawie wywiadu środowiskowego z miesiąca [...] roku oraz zebranych dowodów w sprawie, stwierdził, iż skarżący spełnił warunki do ubiegania się o pomoc w powyższym zakresie. Organ wskazał, że skarżący jest osobą pełnoletnią, samotnie gospodarującą, całkowicie niezdolną do pracy w związku z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, posiadającym dochód w formie zasiłku stałego w wysokości 444 zł. Jednakże jego wniosek nie został rozpatrzony pozytywnie, z uwagi na fakt, iż skarżący jest osobą uzależnioną od alkoholu i nie współpracował z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej, w zakresie leczenia uzależnienia w zakładzie lecznictwa odwykowego i zawarcia kontraktu socjalnego. Organ powołał się na fakt, iż z protokołów służbowych sporządzonych w dniach: [....] wynika, iż skarżący był widywany przez pracowników socjalnych w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub w sytuacji spożywania alkoholu. Organ dodał również, iż w dniu [...] pracownik socjalny wydał skarżącemu kartę potwierdzenia kontaktu z terapeutą i zobowiązał do podjęcia kontaktu z poradnią odwykową. W dniu [...] skarżący odbył jedyne spotkanie ze specjalistą psychiatrii, deklarując chęć odbycia dalszych spotkań, do których jednak nie doszło. W związku z powyższym pracownik socjalny wystąpił z wnioskiem do Wojewódzkiej Poradni Zdrowia Psychicznego- Poradni Terapii Uzależnienia Od Alkoholu i Współuzależnienia celem ustalenia, czy skarżący wywiązał się ze składanych deklaracji co do kontaktu z terapeutą. Pismem z dnia [...] Wojewódzka Poradnia Zdrowia Psychicznego- Poradni Terapii Uzależnienia Od Alkoholu i Współuzależnienia, odpowiedziała, że skarżący nie utrzymywał kontaktu z poradnią odwykową i nie podjął terapii odwykowej. Organ podał, że fakt nie podjęcia leczenia odwykowego został potwierdzony protokołami spisanymi w dniach [....]. W związku z czym kilkoma decyzjami z roku [...] i [...] organ zobligował skarżącego do podjęcia terapii odwykowej i udokumentowania tego faktu. Poza tym organ podał, że skarżący kilkukrotnie odmówił spisania kontraktu socjalnego. Ponadto organ wskazał, że skarżący uzyskuje comiesięczne wsparcie w formie zasiłku stałego w wysokości 444,- złotych, ze środków tych można zaspokoić wykazaną potrzebę. Zamieszkuje w pomieszczeniu tymczasowym oraz korzysta z dostarczanych tam mediów, nie reguluje należności wobec Administracji Domów Miejskich (od [...]), tak więc dysponuje w/wym. środkami pieniężnymi. Podkreślono także, że udzielono skarżącemu wyjątkowo wsparcia finansowego na zakup niezbędnych leków ratujących życie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że organ oparł się na sfałszowanych dowodach, stronniczym podejściu pracowników socjalnych do niego oraz braku współdziałania pracowników ROPS [...]. Wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, twierdząc że rozpoznanie jego spraw na posiedzeniach niejawnych pozbawia go praw. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawą w rozpoznawanej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267 poz. 2259 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2006 r., Nr 25, poz. 186 z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego (...), pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosowanie do art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego (...), do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej, w świetle których udzielając świadczeń organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielnie pomocy. SKO podało, że decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o ustaleniu jego wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma i to w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa on za najbardziej właściwe. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie można było zarzucić organowi I instancji naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić temu organowi przekroczenia granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do ustalonej przez organ I instancji sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego organ odwoławczy powołując się na przepis art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej podzielił stanowisko tegoż organu, iż skarżący nie współpracował z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. W dniach [...] proponowano skarżącemu spisanie kontraktu socjalnego w celu nawiązania kontaktu z Poradnią Odwykową i przedstawienia diagnozy terapeuty o konieczności, bądź braku konieczności podjęcia terapii. O konsekwencjach, jakie wynikają z odmowy zawarcia takiego kontraktu, zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, to jest ograniczenie świadczenia z pomocy społecznej lub odmowa przyznania pomocy, został skarżący każdorazowo poinformowany. Zdaniem SKO organ I instancji w prawidłowy sposób ustalił, że skarżący spełnił kryterium dochodowe o którym stanowi art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, jednak z uwagi na brak jego współudziału w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej oraz ograniczonych środków finansowych odmówił udzielenia wnioskowanej pomocy. Organ II instancji wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Przy czym prawo do świadczeń nie jest bezwarunkowe, ponieważ osoba lub rodzina ubiegająca się o jego przyznanie zobowiązana jest do wypełnienia określonych obowiązków wynikających z unormowań prawnych. Wyjaśniono, że podstawą odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił m.in. art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy – T. N. zarzucił organom administracyjnym naruszenie prawa materialnego i procesowego oraz oparcie się na sfałszowanych dowodach i niezapoznanie go z materiałem dowodowym. Ponadto podniósł, że ze względu na zły stan zdrowia nie może podjąć pracy i że ze strony pracowników socjalnych brak jest woli współdziałania i pomocy w znalezieniu jakiegokolwiek zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Skarżący w pismach z dnia [...] i [...] wnioskował o udzielenie mu pomocy w zakresie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Do wniosków tych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259 z późn. zm.). Natomiast zgodnie z art. 7 tej ustawy do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których uprawnione osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osoby (rodziny) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1) oraz umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). Z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wywodzona jest zasada pomocniczości w systemie pomocy społecznej. Jej istota sprowadza się do zakazu wyręczania jednostki z zadań, które może ona zrealizować samodzielnie, zaś pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (I. Sierpowska, Komentarz do art. 2 ustawy o pomocy społecznej, LEX). W konsekwencji przyjęcia tej zasady państwo udziela pomocy osobom potrzebującym w ostatniej kolejności (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1176/09, Lex nr 600022). W prawie zabezpieczenia społecznego pomoc społeczna jest zatem ostatnią możliwością przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych. Poprzedzają ją świadczenia z systemu ubezpieczeń społecznych, jak również zasiłki rodzinne czy pomoc dla bezrobotnych. W literaturze zasadę tę obrazuje się określeniem, że pomoc społeczna jest nisko umieszczoną siatką zabezpieczenia społecznego, która chroni przed twardym upadkiem na dno w razie osunięcia się ze szczebli społecznej drabiny i niezatrzymania się na wyższych poziomach ochrony, tj. na poziomie ubezpieczeń społecznych i kolejnych odrębnych uregulowań (J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 321). Pomoc społeczna wymaga jednak wystąpienia dwóch przesłanek, tj. trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Nie dopuszcza się wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mając możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru (por. wyrok przytoczony wyżej). Z zebranego materiału dowodowego w postaci wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący jest osobą pełnoletnią, samotnie gospodarującą, całkowicie niezdolną do pracy w związku z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, posiadającym dochód w formie zasiłku stałego w wysokości 444 zł. Zamieszkuje w pomieszczeniu tymczasowym oraz korzysta z dostarczanych tam mediów, nie reguluje należności wobec Administracji Domów Miejskich (od [...) Z akt sprawy wynika, że skarżący dotknięty jest chorobą alkoholową. Pracownik pomocy społecznej zaproponował skarżącemu rozwiązanie trudnej sytuacji życiowej w zakresie leczenia uzależnienia w zakładzie lecznictwa odwykowego i zawarcie tzw. kontraktu socjalnego. W związku z powyższym pracownik socjalny wystąpił z wnioskiem do Wojewódzkiej Poradni Zdrowia Psychicznego- Poradni Terapii Uzależnienia Od Alkoholu i Współuzależnienia celem ustalenia, czy skarżący wywiązał się ze składanych deklaracji co do kontaktu z terapeutą. Pismem z dnia [...] Wojewódzka Poradnia Zdrowia Psychicznego- Poradni Terapii Uzależnienia Od Alkoholu i Współuzależnienia, odpowiedziała, że skarżący nie utrzymuje kontaktu z poradnią odwykową i nie podjął terapii odwykowej. Ponadto fakt nie podjęcia leczenia odwykowego został potwierdzony protokołami spisanymi w dniach [....]. Poza tym skarżący kilkukrotnie odmówił spisania kontraktu socjalnego. Jak wynika zatem z powyższego skarżący nie współpracował z pracownikiem socjalnym pomimo licznych prób z jego strony i to stanowiło zasadniczą podstawę odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Organ I instancji powołał się w podstawie prawnej swej decyzji na treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który w dacie orzekania przezeń stanowił, iż "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej". Celem powyższego przepisu, w ocenie Sądu, jest m.in. zapewnienie skuteczności i efektywności przyznanej pomocy ze środków publicznych i uniknięcie ryzyka ich marnotrawienia np. przez osoby dotknięte chorobą alkoholową. Skarżącemu wielokrotnie proponowano podjęcie terapii odwykowej oraz podpisanie kontraktu socjalnego, który odmawiał podpisanie tego kontraktu oraz nie podejmował leczenia. Zdaniem Sądu uznaniowy charakter decyzji opartej na dyspozycji art. 11 ust. 2 u.p.s. nakazywał przekonywujące wyjaśnienie przyczyn dla tej odmowy, w ocenie Sądu decyzja I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego nie przekraczają granic takiego uznania, a swoje stanowiska organy w tym aspekcie prawidłowo uzasadniły. Dla oceny legalności wydanych decyzji nie miały znaczenia zarzuty skargi kierowane przez skarżącego pod adresem pracownika ośrodka pomocy społecznej, w dużej mierze nieweryfikowalne w toku postępowania sądowoadministracyjnego, nadto mający charakter subiektywny. Na marginesie warto wskazać, że skarżący nie został pozbawiony pomocy społecznej przez organy, ponieważ korzysta z różnych form wsparcia jak chociażby zasiłek stały czy też zasiłek celowy przyznany decyzją z dnia [...] na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Organy administracji stwierdziły, że skarżący spełnia warunki do ubiegania się o pomoc w powyższym zakresie. Jednakże wymaga podkreślenia, że osoba korzystająca z pomocy społecznej ma obowiązek wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień do przezwyciężenia trudności, w których się znalazła. Osoby wnoszące o przyznanie im pieniędzy publicznych w postaci świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 stycznia 2008 r. II SA/Lu 761/2007, publ. http: //orzeczenia. nsa.gov. pl). Natomiast bierna i jedynie roszczeniowa postawa takiej osoby może być powodem odmowy przyznania świadczeń pieniężnych ze względu na fakt, że ustawa o pomocy społecznej nie dopuszcza możliwości wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mając możliwość podjęcia działań w celu przezwyciężenia określonych trudności, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.