II SA/Bd 1123/16

Dnia 1 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Marszałek Województwa [...] odmówił A. C. udostępnienia informacji publicznej obejmującej nazwę i adres podmiotu, który na jego rzecz opracował skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II SA/Bd 1113/15, II SA/Bd 1112/15, skan umowy z ww. podmiotem oraz treść skargi kasacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. C. (dalej jako: "skarżąca") od wskazanej wyżej decyzji Marszałka Województwa, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium, powołując się na przepis art. 129 § 2 K.p.a., wskazało, że termin do wniesienia odwołania upływał dla skarżącej w dniu [...] 2016 r., gdyż decyzją została przez nią odebrana w dniu [...] 2016 r. W związku z tym zwróciło uwagę, że skarżąca wniosła odwołanie w piśmie datowanym na dzień [...] 2016 r. Dodało, że nie badało szczegółowo daty nadania tego środka zaskarżenia, gdyż oznaczona data odwołania już wskazywała na uchybienie terminu. Kolegium podniosło również, że skarżąca nie wyjaśniła przyczyn opóźnień i nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a jedynie nie zgadzała się z zaskarżonym rozstrzygnięciem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie A. C. zarzuciła naruszenie art. 46 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że doręczenie pisma nastąpiło przed potwierdzeniem odbioru pisma, a także naruszenie art. 134 K.p.a., poprzez uznanie, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Ponadto zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 6, 7, 8 i 77 oraz 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że Kolegium błędnie uznało, że odebranie przez nią decyzji Marszałka Województwa nastąpiło [...] 2016 r., a więc w dniu, w którym omawiana decyzja została wprowadzona do systemu ePUAP. Powołując się na przepis art. 46 § 3 K.p.a., skarżąca podniosła, że potwierdziła odbiór pisma [...] 2016 r. i w tym dniu rozpoczął bieg 14 dniowy termin na wniesienie odwołania, który upłynął [...] 2016 r., co oznacza, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Skarżąca podkreśliła też, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, bowiem nie wystąpił o urzędowe potwierdzenie odbioru, a tym samym nie zbadał kiedy nastąpiło odebranie przez skarżącą przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] 2016r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej jako: "K.p.a."), właściwy organ zobowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli w wyniku czynności wstępnych podejmowanych w postępowaniu odwoławczym stwierdzi, że ten środek zaskarżenia wniesiony został z uchybieniem terminu. W myśl art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Uchybienie ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność odwołania, następstwem czego jest ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest bowiem stwierdzenie, w postępowaniu wstępnym, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz że zachowany został przez stronę termin do jego wniesienia. W tym ostatnim przypadku wiąże się to z ustaleniem, kiedy doręczono stronie decyzję i czy doręczenie to było skuteczne. Brak takich ustaleń oznacza zaś naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którymi, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dla realizacji tej zasady na organach administracji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy twierdzi, że skarżąca odebrała decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 2016r. w tym samym dniu, bowiem wynika to wprost z treści odwołania, wobec czego termin do wniesienia odwołania upływał z dniem [...] 2016r. Przy czym Kolegium nie badało daty nadania środka zaskarżenia, gdyż oznaczona data tego pisma ([...] 2016r.) wskazywała na uchybienie terminu. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że ani z treści zaskarżonego postanowienia organu II instancji, ani z akt administracyjnych nie wynika, na podstawie jakich dowodów (w oparciu i jakie dokumenty) Kolegium ustaliło, że organ pierwszej instancji skutecznie doręczył skarżącej decyzję w dniu [...] 2016 r., a więc w dniu jej wydania. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca, składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wystąpiła do organu o dokonywanie doręczeń pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z adnotacji znajdujące się na decyzji Marszałka Województwa wynika, że zgodnie z wolą skarżącej decyzja organu I instancji została wysłana skarżącej za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Brakuje jednakże dokumentów wskazujących na to, że organ korzystając z systemu ePUAP umożliwił skarżącej odebranie (pobranie) dokumentu stanowiącego decyzję I instancji i wskazujących na datę kiedy nastąpiło odebranie przez skarżącą tego rozstrzygnięcia. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że zgodnie z art. 46 § 3 K.p.a. (w brzemieniu obowiązującym od 11 maja 2014r.), w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Stosownie zaś do § 4 art. 46 K.p.a., w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające: 1) wskazanie, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego; 2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia pisma; 3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3, organ administracji publicznej po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma (§ 5). W przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia (§ 6). Zgodnie przy tym z § 7, zawiadomienia, o których mowa w § 4 i 5, mogą być automatycznie tworzone i przesyłane przez system teleinformatyczny organu administracji publicznej, a odbioru tych zawiadomień nie potwierdza się. Zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dotyczące funkcjonowania elektronicznej platformy usług administracji publicznej, zwanej ePUAP, zostały określone we wskazanej wyżej ustawie z dnia 17 lutego 2005t. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014 r. poz. 1114) oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych z dnia 14 września 2011 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 971). Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia doręczenie dokumentu elektronicznego na nośniku informatycznym może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia) - natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia. Ten drugi proces przebiega inaczej, gdyż doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym ePUAP. Dopiero zaś po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia). W świetle powyższego najistotniejszym z punktu widzenia organu II instancji dokumentem, na którym powinien się opierać ustalając terminowość wniesienia odwołania, poza dokumentem wskazującym na datę złożenia środka odwoławczego, jest potwierdzenie odebrania dokumentu elektronicznego. Jak już wcześniej wskazano w niniejszej sprawie organ nie zgromadził żadnych dokumentów wskazujących na datę doręczenia skarżącej decyzji Marszałka Województwa, ani nawet na datę otrzymania przez nią urzędowego poświadczenia przedłożenia – nie stanowiącego jednak dowodu doręczenia decyzji. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 46 i art. 134 K.p.a. albowiem nie zostały wyjaśnione przesłanki, które umożliwiałyby stwierdzenie uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. Powyższe uchybienie organu jest tym bardziej istotne, że skarżąca składając skargę powołała się na dokument, wskazujący na to, że nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Jak wynika bowiem z dołączonego do skargi obrazu strony ePUAP, przedstawiającego historię przesłanego przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] dokumentu o nazwie "Decyzja", dokument ten został utworzony w systemie ePUAP w dniu [...] 2016 r. i w tym samym dniu ustawiono jako odbiorcę dokumentu skarżącą – umożliwiono jej dostęp do dokumentu. Powołując się na "historię dokumentu o nazwie Decyzja" skarżąca wywodzi, że dopiero w dniu [...] 2016 r. zapoznała się z treścią tego dokumentu, a zatem z decyzją organu I instancji. Potwierdzenie tej okoliczności oznaczałoby, że dopiero z tym dniem można było uznać doręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji za skuteczne. W konsekwencji powyższego ustawowy czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, upływałby dla skarżącej z dniem [...] 2016 r., a zatem z dniem, w którym do organu I instancji wpłynęło odwołanie skarżącej. W takiej sytuacji wadliwe było uznanie przez organ odwoławczy za datę odbioru decyzji organu I instancji daty samego wprowadzenia dokumentu do systemu ePUAP, lub otrzymania przez skarżącą urzędowego poświadczenia przedłożenia. Udostępnienie dokumentu w systemie i zawiadomienie jej o tym, nie jest równoznaczne z doręczeniem stronie tego dokumentu. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego poprzez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należy uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2016 r., sygn. akt II OZ 910/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie [...],) Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając powyższą wykładnię przepisów prawa oraz wskazania, uzupełni materiał dowodowy celem rzetelnego zweryfikowania zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej jej za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Stosownie do tych ustaleń, organ podejmie dalsze czynności procesowe, zgodnie z przepisami K.p.a. Z tego też względu Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, poza wskazanymi wyżej uchybieniami przepisów art. 7 i 77 K.p.a. zostało wydane z naruszeniem również art. 46, art. 129 § 2 i 134 K.p.a., co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016, poz. 718, ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 199 P.p.s.a., wobec braku wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania sądowego, nie orzeczono w tym zakresie.