II SA/Bd 1127/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2015 r. E.-O. S.A., Oddział w T. (zwana dalej "Spółką") wystąpiła do Starosty W. o wydanie na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 - zwana dalej "u.g.n."), decyzji zobowiązującej P. K. (zwanego dalej "skarżącym") właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki numer 170/1 i 173/1, położonej w obrębie O., gmina B., zapisanej w księdze wieczystej numer [...], do jej udostępnienia na rzecz Spółki, w celu wykonania czynności związanych z remontem linii energetycznej 110 kV relacji Lubień Kujawski – Babiak (do słupa nr [...]). Starosta W. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] zobowiązał skarżącego - właściciela ww. nieruchomości do jej udostępnienia na rzecz Spółki w celu wykonania czynności związanych z remontem linii energetycznej 110 kV relacji Lubień Kujawski - Babiak, polegających na: montażu tłumików drgań na przewodach, wymianie łańcuchów izolatorów na nowe, regulacji naprężenia przewodów fazowych i odgromowych, malowaniu antykorozyjnym słupów nr 7 i 8, naprawie i zabezpieczeniu fundamentów słupów nr 7 i 8, ustawieniu i przejeździe maszyn koniecznych do wykonania prac, wykonaniu wycinki krzaków na stanowiskach słupowych nr 7 i 8 (pkt 1), określając, iż udostępnienie przedmiotowych nieruchomości następuje na czas sześciu miesięcy od chwili zajęcia nieruchomości, po uprzednim powiadomieniu właściciela przez Spółkę na 14 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia prac remontowych (pkt 2) i wskazując, że udostępnieniu podlega obszar o powierzchni 430 m2 na działce oznaczonej numerem 170/1 oraz obszar o powierzchni 1060 m2 na działce oznaczonej numerem 173/1, zgodnie z załącznikiem mapowym dołączonym do wniosku (pkt 3). Ponadto Starosta zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych (pkt 4). Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8 , 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy pozwalających na ustalenie czy Spółka zawrze z właścicielem działek umowę o ustanowienie służebności przesyłu w sytuacji, gdy przedstawiający pełnomocnictwo D. K. nie miał w tym zakresie pełnomocnictwa oraz naruszenie obowiązujących przepisów u.g.n., w szczególności zaś art. 124b ust. 1-5 w sytuacji, gdy skarżący jako właściciel działek nr 170/1 i 173/1 wyraził zgodę na udostępnienie tychże działek w drodze ustanowienia służebności przesyłu, co stanowi przesłankę negatywną do wydania decyzji w tej sprawie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Spółka jest właścicielem linii elektroenergetycznej 110 kV Lubień Kujawski -Babiak, a więc jest tym samym podmiotem zobowiązanym do wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii. Ponadto organ I instancji stwierdził, że długotrwały okres eksploatacji linii energetycznej 110 kV relacji Lubień Kujawski - Babiak (do słupa nr [...]) spowodował wystąpienie tzw. efektu pełzania przewodów, który polega na wydłużeniu przewodów w czasie ich użytkowania i charakteryzuje się zmniejszeniem odległości izolacyjnych (bezpiecznych) pomiędzy przewodami fazowymi, a obiektami krzyżowymi i może stanowić zagrożenie dla osób postronnych. Wojewoda podał, że Starosta W. zasadnie uznał, że wystąpiła konieczność wykonania prac związanych z remontem przedmiotowej linii. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia obowiązujących przepisów art. 124b ust. 1-5 u.g.n. w sytuacji, gdy skarżący jako właściciel działek nr 170/1 i 173/1 wyraził zgodę na udostępnienie tychże działek w drodze ustanowienia służebności przesyłu, Wojewoda podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, rokowania kończą się niepowodzeniem w razie milczenia adresata, sprzeciwu adresata albo postawienia przez strony wzajemnie takich warunków, że zostały one uznane za niemożliwe do przyjęcia, albo stawiania przez właściciela coraz to nowych warunków udzielenia zgody. Rokowania mogą zatem zostać zakończone w dowolnym czasie, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans zawarcia porozumienia. Strony, bowiem samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o zawarciu porozumienia, ale także o zakończeniu rokowań. Według Wojewody przez brak zgody, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n., rozumie się także wyrażenie zgody warunkowej, tzn. uzależnienia wydania ostatecznej zgody od zapłaty określonej kwoty odszkodowania, ustanowienia służebności przesyłu, wypłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie itp., w sytuacji, gdy wiadomo, że druga strona nie akceptuje tych żądań. Rokowania pomiędzy stronami nie mogą, bowiem trwać w nieskończoność. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie nie można uznać za skuteczne udzielenie zgody stanowiska właściciela nieruchomości (wyrażonego w pismach z dnia 29 listopada 2015 r. i z dnia 2 marca 2015 r.), w którym uzależnia on udzielenie zgody na udostępnienie nieruchomości od ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem oraz wypłaty wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z w/w działek, w sytuacji gdy to żądanie nie zostało zaakceptowane przez wnioskodawcę (pismo z dnia 17 grudnia 2014 r.). Jest to o tyle uzasadnione, że prawo służebności przesyłu obejmuje również uprawnienie przedsiębiorcy do wstępu na obciążoną nieruchomość w celu utrzymania, konserwacji i remontu zainstalowanych tam urządzeń. W ocenie Wojewody wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości po ustanowieniu służebności przesyłu będzie zbędne, gdyż to prawo z reguły wiąże się z przyznaniem uprawnienia do wstępu na nieruchomość w celu utrzymania, konserwacji i remontu zainstalowanych urządzeń. W kwestii drugiego z zarzutów Wojewoda wskazał, że zgodnie z poglądami doktryny brak tytułu prawnego do nieruchomości (np. służebności przesyłu), czy to od chwili wniesienia urządzeń, czy to w wyniku utraty wcześniej posiadanego tytułu nie stanowi przeszkody do uzyskania decyzji z art. 124b u.g.n. Można nawet wskazać, że wskazana regulacja umożliwia właśnie uzyskanie prawa do czasowego korzystania z nieruchomości, właśnie w sytuacji, gdy nie jest ustanowiona służebność przesyłu, a właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na udostępnienie. Wnioskodawca winien w tym przypadku jedynie wykazać, że jest podmiotem zobowiązanym do wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w tym przepisie, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń i zachodzi konieczność wykonania tych prac. Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądowe podkreślił, iż uprzednie rozstrzygniecie sprawy o ustanowienie służebności nie jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości prowadzonego na podstawie art. 124 u.g.n. W ocenie Wojewody kwestia ustalenia czy Spółka zawrze z właścicielem działek umowę o ustanowienie służebności przesyłu, w sytuacji gdy przedstawiający pełnomocnictwo D. K. nie miał w tym zakresie pełnomocnictwa, nie stanowi okoliczności faktycznej istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż kwestia ustanowienia służebności przesyłu, a także określenia warunków służebności oraz wysokości należnego wynagrodzenia co do warunków służebności, ustalana jest między stronami w drodze umowy lub też w przypadku sporu rozstrzygana jest przed sądem cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda wskazał, że Starosta W. słusznie zauważył, że decyzja wydana w oparciu o art. 124b u.g.n. ma charakter tymczasowy i nie zastępuje ustanowienia służebności przesyłu dla istniejących urządzeń, gdyż obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Stąd też uzależnianie tych dwóch kwestii jest nieuprawnione. W związku z powyższym zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Wojewoda uznał za bezzasadny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. decyzję Wojewody złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez brak wykazania przez wnioskodawcę przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac objętych decyzją w sytuacji: a. gdy od samego początku inwestor postawił niemożliwe do zaakceptowania warunki umowy właścicielom, czyniąc i prowadząc negocjacje w sposób pozorny, b. niewzięcie pod uwagę faktu, iż od samego początku inwestor zaproponował cenę nieadekwatną do proponowanego obciążenia nieruchomości skarżącego; 2. art. 124b ust. 1-5 u.g.n. w sytuacji, gdy skarżący jako właściciel działki wyraził zgodę na udostępnienie działki w drodze ustanowienia służebności przesyłu, co stanowi przesłankę negatywną do wydania decyzji w tej sprawie. 3. art. 3051-3052 kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie faktu, że na działkach skarżącego nie została ustanowiona służebność przesyłu na rzecz Spółki, 4. w szczególności art. 7, 77, i 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: ,,p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji Wojewody z dnia [...] r. należy stwierdzić, że organ przy jej wydawaniu nie naruszył w sposób istotny przepisów postępowania. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 124b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję o zobowiązaniu wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii (ust. 2). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Stosując powyższy przepis Starosta W. decyzją z dnia [...] r. zobowiązał skarżącego do udostępnienia na rzecz Spółki nieruchomości, stanowiącej jego własność położonej w obrębie O., gmina B., zapisanej w księdze wieczystej numer [...], w celu wykonania czynności związanych z remontem linii energetycznej 110 kV relacji Lubień Kujawski – Babiak (do słupa nr [...]) polegających na: montażu tłumików drgań na przewodach, wymianie łańcuchów izolatorów na nowe, regulacji naprężenia przewodów fazowych i odgromowych, malowaniu antykorozyjnym słupów nr 7 i 8, naprawie i zabezpieczeniu fundamentów słupów nr 7 i 8, ustawieniu i przejeździe maszyn koniecznych do wykonania prac, wykonaniu wycinki krzaków na stanowiskach słupowych nr 7 i 8, określając, iż udostępnienie przedmiotowych nieruchomości następuje na czas sześciu miesięcy od chwili zajęcia nieruchomości, po uprzednim powiadomieniu właściciela przez Spółkę na 14 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia prac remontowych i wskazując, że udostępnieniu podlega obszar o powierzchni 430 m2 na działce oznaczonej numerem 170/1 oraz obszar o powierzchni 1060 m2 na działce oznaczonej numerem 173/1, zgodnie z załącznikiem mapowym dołączonym do wniosku. Ponadto Starosta zobowiązał Spółkę (inwestora) do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych. Przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu przeprowadzenia czynności określonych w art. 124b u.g.n. jest brak zgody właściciela, użytkownika wieczystego bądź osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe. Komentowany artykuł nie wprowadza natomiast formalnego obowiązku przeprowadzenia rokowań. W praktyce jednak zwykle dochodzi do wymiany pism i stanowisk stron, a zatem do negocjacji. Zgoda nie zostanie wydana w przypadku braku jakiejkolwiek odpowiedzi na propozycję, ale także w przypadku braku porozumienia odnośnie do warunków udostępnienia nieruchomości (np. wyrażenie zgody pod warunkiem zapłaty określonej kwoty stanowi w tym przypadku brak zgody) - zob. G. Matusik, w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce..., red. S. Kalus, Lexis.pl/el. 2012, uwagi do art. 124b, pkt 11. W rozpoznawanej sprawie wyraźnego podkreślenia wymaga, że w przeciwieństwie do art. 124 ust. 3 u.g.n., w którym zapisano, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, których mowa w ust. 1 to w przypadku art. 124b u.g.n., który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji takiego obowiązku nie ma. A skoro takiego obowiązku nie ma to tym samym zarzuty zawarte w skardze dotyczące rokowań należy uznać za bezpodstawne. Organy administracji słusznie, bowiem uznały, że skarżący nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania czynności określonych w art. 124b u.g.n. Nie można uznać za skuteczne udzielenie zgody stanowiska właściciela nieruchomości (wyrażonego w pismach z dnia 29 listopada 2014 r. i z dnia 2 marca 2015 r.), w którym uzależnia on udzielenie zgody na udostępnienie nieruchomości od ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem oraz wypłaty wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z w/w działek, w sytuacji gdy to żądanie nie zostało zaakceptowane przez wnioskodawcę (pismo z dnia 17 grudnia 2014 r.). Również dywagacje skarżącego odnośnie naruszenia art. 3051-3052 kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie faktu, że na działkach skarżącego nie została ustanowiona służebność przesyłu na rzecz Spółki należy uznać za bezpodstawne, gdyż jak słusznie zauważył organ odwoławczy kwestia ustanowienia służebności przesyłu, a także określenia warunków służebności oraz wysokości należnego wynagrodzenia co do warunków służebności, ustalana jest między stronami w drodze umowy lub też w przypadku sporu rozstrzygana jest przed sądem cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Ponadto elementy objęte hipotezą art. 124b u.g.n., warunkujące wraz z innymi przesłankami wydanie nakazu udostępnienia terenu wymagają przeprowadzenia procesu wykładni także co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie organy przy stosowaniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. nie były zwolnione z obowiązku dokonania odpowiedniej kwalifikacji robót budowlanych, które faktycznie zamierza podjąć inwestor. Organ w pierwszej kolejności powinien ocenić zakres żądania wniosku, a następnie rodzaj czynności, które zamierza wykonać na gruncie inwestor. Z decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. w sposób jednoznaczny musi wynikać przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Wynikające z art. 124b ust. 1 u.g.n. udostępnienie nieruchomości jest ściśle powiązane z celem udostępnienia. Powyższy przepis określa ściśle rodzaj czynności, które mogą zostać wykonane przez wnioskodawcę. We wniosku Spółki z dnia 26 stycznia 2015 r. podano, ze przedmiotowa inwestycja polega na remoncie funkcjonujących od kilkudziesięciu lat (rok budowy linii 1987) napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 110 kV. Zwrócono w nim również uwagę, że remont linii nie zmieni w żadnym stopniu jej podstawowych parametrów technicznych (napięcie znamionowe, długość linii, lokalizacja słupów). Pozwoli jedynie na odtworzenie stanu pierwotnego pomimo, że do przeprowadzenia remontu wykorzystane zostaną wyroby budowlane inne niż użyto kilkudziesięciu lat temu do budowy wspomnianej linii. Spółka założyła, ze terminy prowadzenia robót budowlanych zostaną dostosowane do cyklu wegetacji roślin i okresów rozrodczych zwierząt. W ocenie Sądu zakres prac określony przez wnioskodawcę świadczy o robotach, które związane są z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii, o których stanowi przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu naruszenia w szczególności przepisów art. 7, 77, i 107 k.p.a. należy stwierdzić, że stosownie do art. 7 k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu ww. przepisy postępowania nie zostały przez organy administracji obu instancji naruszone. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że w dniu 3 marca 2015 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na której skarżący nie był obecny. Poza tym stosownie do art. 10 k.p.a., stronom niniejszego postępowania administracyjnego zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania zarówno w I jak i II instancji z czego strony nie skorzystały. Reasumując powyższe, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.