II SA/Bd 1128/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz M., po rozpatrzeniu wniosku I. I. Sp. z o.o. w M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – mieszkalnego (w miejscu istniejącego budynku usługowego przeznaczonego do rozbiórki) wraz z budową niezbędnych urządzeń budowlanych w granicach działki nr ew. 1778 obręb 0001 M., określonych na załączniku nr [...] do decyzji. Odwołania od tej decyzji złożyli: skarżący W. F. oraz Z. P.. W wyniku rozpatrzenia odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium uznało, że odwołujący nie mogą być uznani za strony postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, którzy legitymują się interesem prawnym polegającym na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Kolegium ustaliło, że w przedmiotowej sprawie inwestorem i jednocześnie właścicielem działki nr [...] objętej planowaną inwestycją jest I. I. Sp. z o.o. Natomiast skarżący oraz Z. P. są współwłaścicielami lokali mieszkalnych stanowiących odrębne przedmioty własności i zlokalizowanych na terenie działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Organ stwierdził, że okoliczność, iż osoby wnoszące odwołanie są właścicielami lub współwłaścicielami lokali mieszkalnych stanowiących odrębne przedmioty własności nie oznacza, iż mogą być stronami postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na sąsiedniej nieruchomości. Analizując treść art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.) Kolegium stwierdziło, że do wykonywanego przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni (w przypadku choćby współwłaściciele nieruchomości nie byli członkami spółdzielni) zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze. Zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia [...] września 1982 r. - Prawo spółdzielcze, zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponieważ do zarządzania przez S. M. zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze należy przyjąć, że S. M. działającej jako zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia [...] grudnia 2000 r. o S. M., także przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. W rozpatrywanym przypadku S. M. w M. sprawuje zarząd zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o S. M.. Tym samym jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębnych przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami Spółdzielni, czy też nie. Wobec tego stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wyłącznie Spółdzielnia, a nie właściciele poszczególnych lokali lub osoby zajmujące jedynie lokal mieszkalny na podstawie innego prawa niż prawo własności. Kolegium przyznało, że istnieje możliwość, że właściciel takiego odrębnego lokalu może być stroną postępowania – jednakże tylko wówczas, gdy wykaże on własny indywidualny interes prawny. Odwołujący takiego interesu prawnego nie wykazali. Jednocześnie odwołujący nie posiadają prawa własności lub użytkowania wieczystego jakiejkolwiek innej nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Kolegium podniosło, że przymiotu strony nie można wywodzić jedynie z faktu zamieszkania na terenie sąsiedztwa planowanej inwestycji. Okoliczności te wskazują jedynie na posiadanie interesu faktycznego, a nie prawnego. Organ wskazał, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez podmiot do tego uprawniony. Podmiotami takimi w rozpatrywanej sprawie nie są skarżący i Z. P., którzy nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., co skutkowało podjęciem decyzji stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze do sądu W. F. wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 8, art. 10 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji uniemożliwienie wykazania przez niego interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, co doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżącemu nie przysługiwał interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji; nadto niezapewnienie skarżącemu możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zdaniem skarżącego powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało z kolei: - naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania mogłoby doprowadzić do uznania, iż skarżący był podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania, - naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania mogłoby doprowadzić do uznania, iż skarżący jest stroną postępowania i przysługuje mu prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Ponadto, kierując się ostrożnością procesową skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające i zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które to uzasadnienie sprowadzało się jedynie do stwierdzenia niewykazania interesu prawnego skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, pomijało zaś analizę prawną w tym zakresie, podczas gdy organ w uzasadnieniu prawnym powinien wyczerpująco uzasadnić faktyczne i prawne podstawy wydanej decyzji, - naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w konsekwencji wskazanych wcześniej naruszeń, podczas gdy prawidłowo prowadzone postępowanie przed organem II instancji powinno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej w sprawie (uchylenia decyzji organu I instancji). W uzasadnieniu skarżący podniósł, że został zaskoczony odmową nadania przymiotu strony postępowania, mimo że wcześniej organy przyznawały mu ten status. W momencie zaistnienia wątpliwości co do tego, czy skarżący ma interes prawny do wniesienia odwołania organ winien był chociażby wezwać skarżącego do jego wykazania, nie wspominając o możliwości wypowiedzenia się odnośnie całokształtu materiału dowodowego w sprawie – co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Brak dokładniejszych wywodów w ww. kwestii wynikał zaś z tego, że na wcześniejszym etapie postępowania skarżący uznawany był za stronę; wynikało to w szczególności z faktu doręczenia decyzji organu I instancji tj. decyzji Burmistrza M. z dnia [...] lipca 2016 r. ustalającej warunki zabudowy, decyzji organu odwoławczego (Samorządowego Kolegium Odwoławczego) z dnia [...] sierpnia 2016 uchylającej decyzję organu I instancji z [...] lipca 2016 r. i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy. Skarżący zwrócił też uwagę, że inny członek spółdzielni w przeszłości złożył odwołanie od decyzji organu I instancji w tej samej sprawie. W wyniku złożonego odwołania Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, nie odmawiając tym samym członkowi spółdzielni istnienia interesu prawnego do jej zaskarżenia. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji miał zatem prawo sądzić, że jest stroną przedmiotowego postępowania i nie jest to przez organ kwestionowane. Skarżący zwrócił też uwagę, że decyzję o umorzeniu postępowania Kolegium doręczyło innym właścicielom lokali mieszkalnych, bezpośrednim sąsiadom skarżącego, z czego wynika, że pozostałe osoby zamieszkujące pod tym samym adresem są w dalszym ciągu uznawane za strony postępowania. Skarżący podniósł, że jest właścicielem (współwłaścicielem) zarówno lokalu mieszkalnego, jak również nieruchomości wspólnej, które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Interes prawny do wniesienia odwołania od tej decyzji wyprowadzić można więc choćby z uprawnienia skarżącego do ochrony przysługującego mu prawa własności (art. 140 i n. k.c.). Istnieje też możliwość, iż właściciel lokalu, którego reprezentuje zarządca nieruchomości, może być uznany za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Musi on wykazać własny, indywidulany interes prawny – co potwierdza Kolegium w swojej decyzji. Skarżący jednak został pozbawiony tej możliwości, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia wskazanych przepisów i umorzenia przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Nie jest w istocie sporne, kto może być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a. Zgodnie z nią, "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Właściciele nieruchomości leżących w sąsiedztwie terenu wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, pod warunkiem, że projektowane przedsięwzięcie może godzić w ich indywidualny interes prawny – interes prawny wynikający z przepisów prawa (por. M. Romańska, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 197-199). Interes prawny będący podstawą legitymacji procesowej musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie słusznie zauważa organ, że S. M. działającej jako zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia [...] grudnia 2000 r. o S. M., także przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali , choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Z powyższego przepisu wynika, że we wszystkich sprawach związanych z własnością lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Nie mają jednak zastosowania przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, to jest rozdziału "Zarząd nieruchomością wspólną" z wyjątkiem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a. Wymieniony przepis art. 18 tejże ustawy o własności lokali reguluje kwestię powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy. Z kolei art. 29 w ust. 1 i 1a reguluje kwestie obowiązku prowadzenia ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej, a także wskazuje, iż okresem rozliczeniowym jest rok kalendarzowy. Wyłączenie stosowania przepisów o zarządzie zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oznacza, że do zarządzania nieruchomością zastosowanie mają procedury spółdzielcze. Przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych nie precyzują, jakie uprawnienia przysługują zarządcy, o którym mowa w art. 27 ust. 2 tejże ustawy. Także ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, do której odsyła przepis art. 2 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie rozstrzygają tej kwestii. Skoro jednak art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze określa, że zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz, to przyjąć należy, w w/w mieści się także reprezentowanie właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że stroną jest S. M. w M., która sprawuje zarząd wielomieszkaniowym budynkiem przy ul. [...] (działka nr [...]) i tym samym, zważywszy na art. 27 ust. 2 ustawy z [...] grudnia 2000 r. o S. M., jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie), a zatem także skarżącego – współwłaściciela lokalu mieszkalnego w ww. budynku. Nie można wykluczyć sytuacji, kiedy status strony przysługuje także właścicielowi odrębnego lokalu mieszkalnego będącego jednocześnie współwłaścicielem nieruchomości, na której wzniesiono budynek, w którym znajduje się ten lokal. Jest to jednak uwarunkowane wykazaniem jego indywidulanego interesu prawnego, odrębnego od interesu prawnego współwłaścicieli nieruchomości zarządzanej przez S. M.. Należy zauważyć, że art. 128 k.p.a., w świetle którego odwołanie jest środkiem prawnym odformalizowanym, nie pozwala traktować wykazania interesu prawnego jako wymogu formalnego odwołania. Jednakże przepis ten w żadnym razie nie zwalania organu odwoławczego z obowiązku wyjaśnienia tej kwestii. Interes prawny musi zawsze zasadzać się na rzeczywistym, potwierdzonym przez organ własnymi ustaleniami, związku między mającym zapaść rozstrzygnięciem a sytuacją prawną określonego podmiotu. Podnoszonych przez skarżącego podstawowy zarzut, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 8, 10 , 81 k.p.a.) poprzez niezapewnienie mu możliwości wypowiedzenia się odnośnie jego statusu w postępowaniu jako strony tego postępowania należy kwalifikować jako przesłankę uwzględnienia skargi, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane. Trzeba przy tym zauważyć, że ustawa wymaga, aby owo naruszenie miało nie tyle "jakikolwiek", ale "istotny" wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w kontrolowanej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowym przypadku zarzut ten nie może być zatem ogólny, sprowadzający się stwierdzenia, że "w ogóle" istniała możliwość dokonania innych ustaleń odnośnie statusu skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Konieczne byłoby wskazanie konkretnych okoliczności (np. związanych z zasięgiem i intensywnością oddziaływania planowanej inwestycji na lokal skarżącego, a nie tylko na nieruchomość gruntową i budynek, których jest współwłaścicielem), których uwzględnienie czyniłoby prawdopodobnym uznanie, iż skarżący ma własny, niezwiązany z byciem współwłaścicielem nieruchomości, interes prawny, co czyniłoby go odrębną stroną postępowania. Skarżący na takie okoliczności nie wskazał. W ocenie Sądu natomiast organ, w oparciu o akta sprawy, nie miał podstaw do uznania, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia ogranicza lub uniemożliwia wykonywanie praw do lokalu mieszkalnego skarżącego w budynku wielorodzinnym przy ul. [...]. Okoliczność, że – jak podnosi skarżący w skardze – realizacja przedsięwzięcia może wpłynąć na wykonywanie jego prawa jako współwłaściciela nieruchomości nr [...], nie jest przesłanką do uznania go jako samodzielnej strony postępowania. Jak bowiem wyżej wskazano, podmiotem uprawnionym do reprezentowania praw skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości zarządzanej przez S. M. jest ta właśnie S. M.. Na powyższą ocenę nie mogą mieć wpływu wskazane przez skarżącego okoliczności, że dotychczas był uznawany za stronę czy też że inne podmioty, znajdujące się w takiej samej sytuacji prawnej, były – lub nadal są – uznawane za strony postępowania. Ocena, czy dany podmiot jest stroną postępowania może być dokonana na każdym etapie postępowania, a w ocenie tej organ nie jest związany swoją oceną czynioną na wcześniejszych etapach postępowania czy też względem innych podmiotów. W kontekście czynionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. (do którego to naruszenia w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło), trzeba mieć także na względzie iż zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący nie wskazał jakich konkretnych czynności procesowych mógłby dokonać, gdyby zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. został powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Nie wskazał także jakie konkretnie okoliczności mógłby wskazać dla poparcia swojego stanowiska, iż jest stroną postępowania. Jego wywody ograniczy się jedynie do ogólnych twierdzeń odnośnie wpływu naruszenia na wynik postępowania. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W złożonej skardze skarżący takiego wywodu nie przeprowadził. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.