II SA/Bd 113/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] września 2011 r. J. P. złożył wniosek, w którym wnosił o "wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] przez działką Skarbu Państwa oznaczoną nr ewid. [...] na drogę gminną oznaczoną nr ewid. [...] (Gmina T.)". W uzasadnieniu wniosku wskazał, że "przez niniejszą drogę jest wyznaczony zjazd z drogi wojewódzkiej, jednak nie jest on dotychczas wykonany." Dalej wywodził, że wskutek zaorania przez C. R. został pozbawiony prawa dojazdu do gminnej drogi ze swoich pól położonych w M. M. Decyzją znak: [...] z dnia [...] września 2011 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwanej k.p.a.), oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 106 § 1 i 5 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej klasy Z nr [...] T.-R. na działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym M. M. należącą do Skarbu Państwa wobec stwierdzenia, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z załączonej dokumentacji oraz z przeprowadzonej wizji lokalnej w terenie wynika, iż działka nr [...], należąca do wnioskodawcy, ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej, a nie drogi wojewódzkiej. Droga gminna na tym odcinku nie graniczy bezpośrednio z drogą wojewódzką. Dostęp do drogi wojewódzkiej zapewniony jest po przez drogę gminną nr ewid. [...] (Gmina G.) oraz drogę gminną nr ewid. [...] (Gmina T.), co wynika z pisma Burmistrza T. z dnia [...].06.2011 r. Postępowanie w zakresie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej jest więc bez przedmiotowe, gdyż stosownie do art. 28 k.p.a. w związku z powyższymi ustaleniami, wnioskodawca, którego działka nie graniczy z drogą wojewódzką, nie jest stroną w powyższej sprawie. Mając wiec na uwadze powyższe stosownie do art. 104 w zw. z art. 105 k.p.a. prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że organ wydając postanowienie o umorzeniu postępowania naruszył normę zawartą w treści art. 28 k.p.a., albowiem stroną w niniejszym postępowaniu są zarówno właściciel przyległych do drogi wojewódzkiej gruntów, ale również właściciele dalej położonych gruntów, tak jak on. Przedmiotowy zjazd ma służyć połączeniu drogi wojewódzkiej z drogą gminną, a nie ma to być li tylko zjazd na pole. Dlatego zainteresowanym w tej sprawie jest każdy, kto posiada usprawiedliwiony interes, aby dojechać od strony drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi gminnej. Celem odwołującego się jest uzyskanie dojazdu do należących do niego gruntów położonych w M. M. od strony drogi wojewódzkiej nr [...]. Decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji dokonał, powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa, rozważań dotyczących konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dalej organ wskazał, że zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy tej drodze, a zezwolenie na jego wykonanie wydaje się, jak stanowi art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości przyległej do drogi, na której ma być urządzony zjazd. W zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. W sprawie jest niesporne, że skarżący wnioskował o urządzenie zjazdu z drogi wojewódzkiej klasy Z nr [...] T.-R. na działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym M. M. należącą do Skarbu Państwa, nie zaś na nieruchomość do niego należącą. Powyższy stan faktyczny pozwala stwierdzić, że brak jest przepisu materialnego prawa administracyjnego, który dozwalałby organowi administracji publicznej ukształtować sytuację prawną skarżącego wnioskującego o zjazd dodatkowy poprzez wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na urządzenie zjazdu, bądź odmawiającej takiego zezwolenia. Organ I instancji, stwierdziwszy na etapie wstępnym badania wniosku, że stan faktyczny nie mieści się w normie przewidzianej dla określonego działania, prawidłowo umorzył postępowanie na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia organ wywodził, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący w postępowaniu o wyrażenie - na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - zgody na wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] T.-R. na działkę nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym M. M. należącą do Skarbu Państwa, takiej normy wskazać nie może. Z cytowanego przepisu wynika, że stroną takiego postępowania jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Postępowanie to dotyczy nie dostępu do drogi publicznej, lecz wykonania zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań. Zatem rozstrzygnięciu podlegają kwestie związane ze sposobem korzystania z drogi istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu. Dlatego też należy uznać, że z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Zatem skoro niniejszy zjazd nie będzie równocześnie zjazdem do działki skarżącego, to ewentualne merytoryczne rozstrzygnięcie organu administracji w tej sprawie nie dotyczy jego praw bądź obowiązków. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, nie mógł zostać uwzględniony. Dokonując oceny decyzji organu pierwszej instancji pod względem zachowania w niej warunków formalnych i merytorycznych (art. 107 § 3 k.p.a.) Kolegium nie dopatrzyło się uchybień, które kwalifikowałyby je do uchylenia. Organ pierwszego stopnia co prawda błędnie pouczył skarżącego o przysługującym mu środku odwoławczym oraz nie powołał się w decyzji na przepis art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który w sprawie niewątpliwie zastosował, ale uchybienia te nie miały wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Mając na uwadze przedstawiony stan prawny i faktyczny organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ niewłaściwie zinterpretował jego wniosek poprzez uznanie, iż żąda on wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej T.-R. na działkę stanowiącą jego nieruchomość położoną w M. M. Dalej skarżący wywodził, że jego intencją było wykonanie skrzyżowania (łącznika) łączącego drogę wojewódzką z drogą gminną (działka nr [...]). Skarżący również wskazał na merytoryczne argumenty przemawiające za zasadnością jego wniosku. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego. Należy podzielić pogląd skarżącego co do tego, że organy nie rozpoznały wniosku zgodnie z jego treścią, z której wprost wynika, że domaga się on dokonania połączenia drogi wojewódzkiej nr [...] T.-R. z drogą gminną położoną na działce nr [...], a nie zjazdu z w/w drogi wojewódzkiej. Nie może świadczyć o tym, że skarżący wnosił o wykonanie zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, samo posłużenie się przez niego tym pojęciem. Zgodnie z art. 4 pkt 8 cyt. ustawy zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem z wniosku skarżącego wprost wynika, że nie dotyczy on dokonania zjazdu w tym rozumieniu, lecz połączenia ze sobą dwóch dróg (wojewódzkiej i gminnej). Wynika to ponadto dobitnie z treści odwołania, w którym skarżący wskazał, że "zjazd ma służyć połączeniu drogi wojewódzkiej z drogą gminną". Tym samym wszelkie wywody organu dokonującego oceny wniosku skarżącego jako żądania dokonania zjazdu w w/w rozumieniu określonym w ustawie o drogach publicznych nie stanowią rozpoznania istoty sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Niewątpliwie organy nie dokonały ustaleń dotyczących ustalenia rzeczywistej treści wniosku skarżącego, czym naruszyły w/w przepis, co miało wpływ na rozstrzygnięcie. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag, tj. organ winien rozpoznać sprawę zgodnie z rzeczywistą treścią wniosku skarżącego. Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.). .