II SA/Bd 1132/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 14 lutego 2007r. sprawy ze skargi F. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] 2006r. nr[...] w przedmiocie wykonania obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. na rzecz skarżącej F. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w B., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 z późn. zm.) oraz § 15 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2006 r., Nr 80, poz. 563), w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole czynności kontrolno - rozpoznawczych z dnia 25 września 2006 r. na terenie F., nakazał Prezesowi F. zainstalować zawory hydrantowe 52, w budynkach mieszkalnych wysokich na wszystkich kondygnacjach, umieszczając je na pionach nawodnionych, bez wyposażenia w wąż pożarniczy, w terminie do dnia 31 stycznia 2007 r. Dodatkowo nakazano, by zawory 52 zamontować na każdej kondygnacji umieszczając po dwa zawory 52 na każdym pionie na kondygnacji podziemnej i na kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m oraz po jednym zaworze 52 na każdym pionie na pozostałych kondygnacjach. W uzasadnieniu organ podniósł, iż prowadzone czynności kontrolno - rozpoznawcze na terenie Osiedla [...] i budynków mieszkalnych wysokich zlokalizowanych przy ul. T., ul. P. i ul. M., wykazały że ww. budynki nie posiadają sieci wodociągowej, przeciwpożarowej. Natomiast zgodnie z § 15 ust. 3, § 16, § 17, § 18, § 19, § 20 i § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, na wszystkich kondygnacjach budynków wysokich i wysokościowych powinny być zamontowane zawory 52 na każdej kondygnacji, przy czym w budynkach wysokich i wysokościowych należy stosować po dwa zawory 52 na każdym pionie na kondygnacji podziemnej i na kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m oraz po jednym zaworze 52 na każdym pionie na pozostałych kondygnacjach. Dokonane ustalenia faktyczne doprowadziły orzekający organ do stwierdzenia, że kontrolowane budynki wyposażone są w instalacje suchych pionów, przy czym przeprowadzona we wrześniu 2004 r. - kontrola sprawności technicznej suchego pionu została przeprowadzona w sposób niepełny, ponieważ protokoły kontroli nie zawierały elementów wynikających z pkt 4 Polskiej Normy PN-B-02861 "Ochrona przeciwpożarowa budynków. Suche piony" z listopada 1994 r., określającej program badań okresowych realizowanych raz w roku pkt 4.6.1 (obejmujących oględziny zewnętrzne i sprawdzenia działania zaworów lub kurków) i co pięć lat - pkt 4.6.2 (obejmujących oględziny zewnętrzne, sprawdzenie działania zamontowanych zaworów lub kurków, sprawdzenie szczelności, sprawdzenie wydajności wodnej, sprawdzenie jednoczesnego podawania wody, sprawdzenie ciśnienia, sprawdzenie odwodnienia, sprawdzenie działania zamka i drzwiczek, sprawdzenie podłączenia węża, sprawdzenie dostępu do nasady wlotowej i sprawdzenie rozwinięcia linii gaśniczej). Organ zwrócił też uwagę, iż aktualne wymagania z zakresu ochrony przeciwpożarowej dla budynków wysokich wskazują na konieczność wykonywania instalacji nawodnionych, od których odstąpienie uzależnione jest szczególnie uzasadnionymi lokalnymi uwarunkowaniami i uzgodnione z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, a znajdujące się w kontrolowanych obiektach instalacje suchych pionów nie są właściwie badane i konserwowane, co nie gwarantuje ich właściwego stanu technicznego i przygotowania do użytku przez jednostki straży pożarnej. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia Zarząd F., nie zgadzając się z jego treścią, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Strona odwołująca zarzuciła, że stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, nie mają zastosowania do budynków wysokich znajdujących się w zasobach Spółdzielni, ponieważ budynki te powstały przed 1993 r. i zostały wybudowane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami budowlanymi, w tym przeciwpożarowymi oraz w oparciu o zatwierdzone projekty budowlane oraz wymagane pozwolenia na użytkowanie. Wskazano przy tym, że obowiązujące w trakcie wznoszenia tych budynków przepisy prawne, nie zawierały wymogów dotyczących "zaworów 52 na pionach nawodnionych", a zainstalowane tzw. piony suche pozwalają na stwierdzenie, że przedmiotowe budynki wysokie posiadają sieć wodociągową przeciwpożarową. Zdaniem odwołującej Spółdzielni ewentualne nawodnienie pionów, w przypadku wystąpienia ujemnej temperatury, może ją narazić na znaczne szkody i konieczność usuwania awarii. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję o nałożeniu w/w obowiązków wyraźnie wskazał, że możliwe jest odstąpienie na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które uzależnione jest szczególnie uzasadnionymi lokalnymi uwarunkowaniami i uzgodnione z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jeżeli zapewnią one nie pogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Wskazano przy tym, że aktualne wymagania z zakresu ochrony przeciwpożarowej dla budynków wysokich wskazują konieczność wykonywania instalacji nawodnionych z zaworami hydrantowymi 52. Zdaniem organu odwoławczego cytowane powyżej rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów odnosi się również do budynków istniejących, czego przykładem mogą być obowiązujące przepisy dotyczące obiektów istniejących w zakresie dźwiękowych systemów ostrzegawczych, systemów sygnalizacji pożarowej, które są rozwiązaniami nowymi w polskim prawie, czy też wyposażenia obiektów w gaśnice, które uległy zmianie w ostatnich latach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy F. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Skarżąca zarzuciła na wstępie naruszenie przepisu art. 107 K.p.a poprzez nie wskazanie stronie skarżącej poprawnego trybu odwołania się od decyzji ostatecznej zawartego w pouczeniu, powołując się przy tym na akt prawny, który nie obowiązuje od stycznia 2004 r. tj. ustawę z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm). Ponadto zdaniem strony skarżącej decyzja organu I instancji została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, ponieważ w sprawie związanej z wydaniem decyzji administracyjnej stroną powinna być Spółdzielnia jako osoba prawna i adresatem wszelkich nakazów z obowiązkiem ich wykonania może być tylko osoba prawna a nie jej prezes. Ponadto skarżąca wskazała, że stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, nie mają zastosowania do budynków wysokich znajdujących się w zasobach Spółdzielni, ponieważ budynki te powstały przed 1993 r. i zostały wybudowane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami budowlanymi, w tym przeciwpożarowymi oraz w oparciu o zatwierdzone projekty budowlane oraz wymagane pozwolenia na użytkowanie. Podobnie też jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wskazała na możliwość wystąpienia szkód w związku z nawodnieniem pionów oraz nierealny termin ewentualnego wykonania nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy uznał za zasadne podniesione w skardze zarzuty o charakterze formalno - prawnym tj. odnośnie błędnego pouczenia i skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Odnosząc się zaś do podniesionej w skardze kwestii legalności nałożonego na Spółdzielnię obowiązku, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wraz argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził naruszenie prawa poprzez wadliwą jego interpretację, w związku z czym skargę uznał za uzasadnioną. Stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy problematyka zabezpieczeń przeciwpożarowych należy istotnie do zakresu działania Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. (Dz.U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667) do podstawowych zadań Państwowej Straży Pożarnej należy rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń oraz realizacja nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. W tym celu Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno - rozpoznawcze. Obejmują one kontrolę przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, ocenę zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym i ocenę zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno - rozpoznawczych sporządza się protokół, który podpisują kontrolujący oraz kontrolowany albo osoba przez niego upoważniona, a kontrolowany ma prawo wniesienia zastrzeżeń do protokołu przed jego podpisaniem (art. 23 ust. 13 i 14). Z analizy akt sprawy nie wynika, by okoliczności dokumentujące przeprowadzenie czynności kontrolnych w budynkach na terenie Osiedla Bohaterów F. i budynkach mieszkalnych wysokich zlokalizowanych przy ul. T., ul. P. i ul. M., były przeprowadzone w sposób zgodny z przewidzianą w art. 23 cyt. wyżej ustawy procedurą, zapewniając przy tym realizację uprawnienia kontrolowanego, polegającego na ewentualnym zgłoszeniu zastrzeżeń do ustaleń kontrolujących, stwierdzonych w protokole kontroli. Zaniechanie w tym przedmiocie stanowi istotne naruszenie praw podmiotu kontrolowanego, już na tym etapie dyskwalifikujące wydaną w następstwie takich ustaleń decyzję, jako wadliwą z punktu widzenia proceduralnego. Odnosząc się zaś do merytorycznej strony rozpoznawanej sprawy w zakresie sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej, zastosowanie znajdują odpowiednie regulacje zawarte w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229, z późn. zm.). Jednym z nich jest zastosowanie w budynkach odpowiednich punktów poboru wody do celów przeciwpożarowych - hydrantów wewnętrznych ("25") i ("52") oraz zaworów hydrantowych "52", umieszczonych na pionie nawodnionym w budynkach wysokich i wysokościowych, bez wyposażenia w wąż pożarniczy. Zgodnie z § 15 ust. 3, § 16, § 17, § 18, § 19, § 20 i § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, na wszystkich kondygnacjach budynków wysokich i wysokościowych powinny być zamontowane zawory 52 na każdej kondygnacji, przy czym w budynkach wysokich i wysokościowych należy stosować po dwa zawory 52 na każdym pionie na kondygnacji podziemnej i na kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m oraz po jednym zaworze 52 na każdym pionie na pozostałych kondygnacjach. Jakkolwiek przepisy cyt. rozporządzenia nie zwalniają z obowiązku zastosowania przedstawionych rozwiązań do obiektów budowlanych powstałych przed dniem jego wejścia w życie, to jednak pełna interpretacja zawartych w tym akcie przepisów prowadzi do uznania, że prawodawca dążąc do pewnego uelastycznienia przedstawionych konstrukcji prawnych, dopuścił zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w m.in. w § 15. Stosownie bowiem do § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 15 i 20 oraz w § 23 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1 i § 34 ust. 1 w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Mając na uwadze przytoczone powyżej unormowanie, wyraźnie odnoszące się do przedmiotu sprawy uregulowanego w § 15 cyt. rozporządzenia, nie sposób uznać prawidłowości zastosowania tego przepisu w jego literalnym brzmieniu, w oderwaniu od reguły przewidzianej przepisem § 1 ust. 2 tego rozporządzenia zważywszy, że już w odwołaniu podnoszono kwestie związane z tym, że kontrolowane obiekty powstały przed 1993 r. i zbudowano je zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Zwracano też uwagę na zagrożenia związane z nawodnieniem pionów. Organ nie ustosunkował się do przedstawionych obaw i okoliczności. Za niewystarczające należy uznać stwierdzenie, że wymagania zawarte w powołanych przepisach obejmują budynki powstałe wcześniej. Jeżeli organ uznał, że podnoszone przez kontrolowanego okoliczności nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie rozwiązań zamiennych, powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ powinien też rozważyć czy w świetle przedstawionych okoliczności, podnoszonego przez kontrolowanego obowiązku dopełnienia wszelkich wymogów formalnych poprzedzających wypełnienie nałożonych zaleceń, konieczności zgromadzenia odpowiednich środków finansowych, wystarczające jest zakreślenie czteromiesięcznego terminu wykonania obowiązku. Niezależnie od wykazanych uchybień zaskarżonej decyzji, szczególnego podkreślenia wymaga stwierdzona jej wadliwość w przedmiocie błędnego określenia adresata jej postanowień. Zważyć bowiem należy, że stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest spółdzielnia, która posiadając osobowość prawną, co do zasady działa za pośrednictwem swych organów, w tym zarządu, któremu przewodniczy prezes. Odrębna podmiotowość prawna osoby prawnej sprawia, że to właśnie ta osoba a nie jej organ jest wyłącznym podmiotem przysługujących jej praw i obciążających obowiązków. Skierowanie zatem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi kwalifikowaną wadę decyzji, o której mowa w art. 150 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiąc przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie wadliwość określenia adresata decyzji można co prawda rozpatrywać w kategoriach nieścisłości, jednak nie zmienia to faktu poważnego uchybienia przepisom procesowym, w szczególności art. 107 § 1 K.p.a. To samo odnieść również należy do stwierdzonego uchybienia w zakresie błędnego pouczenia, odwołującego się do nieobowiązujących przepisów. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji publicznej obu instancji, rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację, a także prawa procesowego co miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.