II SA/Bd 1132/11

Dnia 21 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 2b, art. 19 ust. 1, art. 24 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, ze zm.), art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.) w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.), przyznał W. K. jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni stwierdzonej podczas postępowania, tj. JPO do 200,53 ha, a UPO do 156,59 ha oraz specjalną płatność obszarową do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, natomiast odmówił przyznania płatności cukrowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek wezwania strony do usunięcia braków formalnych, tj. do dostarczenia załącznika - umowy kontraktacji, w dniu 21.06.2010 r. złożono korektę do wniosku wraz z następującymi dokumentami: umowa kontraktacji buraków cukrowych nr [...] na dostawy w kampanii cukrowniczej w 2006 r., umowa kontraktacji buraków cukrowych nr [...] na dostawy w kampanii cukrowniczej w 2008r., przedwstępna umowa zbycia i nabycia prawa do uprawy i dostawy buraków cukrowych z dnia 20.04.2010r., wniosek o przekazanie prawa do upraw i dostawy buraków cukrowych z dnia 21.04.2010r., wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej[...], zawiadomienie o przyznaniu prawa do uprawy i dostawy buraków cukrowych z dnia 6.02.2007r., pismo Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...] z dnia 28.11.2009r. oraz opinie prawne w sprawie przejęcia płatności cukrowej w przypadku przyznania jej osobie prawnej. Zdaniem orzekającego organu wnioskodawca nie spełnił warunku określonego w art. 24 ust. 1a pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego bowiem ustalono, iż producent rolny nabył w drodze kilku umów sprzedaży grunty i nieruchomości od likwidowanej RSP[...], a zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, nabywca gospodarstwa rolnego, który nabył je w drodze umowy cywilno - prawnej od osoby prawnej nie nabywa prawa do płatności cukrowej. W odwołaniu od powyższej decyzji W. K. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy przyznania płatności cukrowej i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę decyzji w zaskarżonej części poprzez przyznanie stronie tej płatności. Odwołujący się zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 107 Kpa, który wymaga od organu administracji publicznej wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W odwołaniu zostało wskazane, że organ I instancji ograniczył się jedynie do zacytowania tego przepisu, bez jakichkolwiek prób dokonania wykładni celowościowej przyjętych w tym przepisie rozwiązań. Ponadto w ocenie skarżącego, nieuprawnione jest stanowisko organu, iż art. 24 ustawy płatnościach określa tylko enumeratywnie wymienione w nim okoliczności od zaistnienia, których prawodawca uzależnia przejęcie płatności cukrowej stwierdzając przy tym, że płatność cukrowa jest prawem zbywalnym, a zatem odmówienie jakiejkolwiek płatności charakteru prawa zbywalnego wymaga wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, że uznaje on daną płatność za niezbywalną. Strona podkreśliła, że ustawodawca w żadnym przepisie nie wskazał, że płatność cukrowa jest niezbywalna. Odwołujący się zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie doszło do następstwa prawnego na podstawie kilku umów i dlatego skutki takiego następstwa należy ocenić przyjmując, że skarżący w wyniku kilku umów sprzedaży w istocie wstąpił we wszystkie prawa i obowiązki spółdzielni, przynajmniej jeśli chodzi o ocenę przesłanki niezbędnej do przeniesienia płatności cukrowej, natomiast wtórne znaczenie ma okoliczność, czy nabycie tych gruntów nastąpiło w drodze jednej umowy, czy też kilku umów, skoro najistotniejsze znaczenie ma efekt końcowy, jakim jest nabycie gruntów, objętych płatnościami przez jednego następcę prawnego, który kontynuuje produkcję rolną, zgodnie z przeznaczeniem gruntów rolnych. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przyjął ją za swoją. Tym samym w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w przypadku, gdy nabycie nieruchomości następuje od likwidowanej osoby prawnej - Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, to nie można przez analogię stosować przepisów o dziedziczeniu, gdyż w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia z sukcesją pod tytułem szczególnym - sukcesja syngularną, a nie jak podnosi odwołujący - z sukcesją generalną, która ma miejsce w przypadku dziedziczenia. Ponadto organ zauważył, że przepisy art. 24 ust. 1a pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sposób wyczerpujący regulują przypadki, w których rolnik może uzyskać płatność cukrową i z tego punktu widzenia przejęcie płatności cukrowej przez odwołującego się nie odpowiada żadnemu z przypadków wymienionemu expressis verbis w cytowanej ustawie, ponieważ nabycie w drodze kilku umów sprzedaży gruntów oraz nieruchomości od likwidowanej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej przez zainteresowanego nie może być uznane za przejęcie prawa do przyznania płatności cukrowej. W skardze do sądu W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie: art. 10 kpa poprzez nie zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do materiału dowodowego oraz co do sprawy, naruszenie art. 107 kpa poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej, a także naruszenie art. 24 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przez przyjęcie, że dyspozycja normy prawnej nie obejmuje sytuacji skarżącego oraz poprzez niezastosowanie wykładni celowościowej z poprzestaniem jedynie na wykładni językowej. W ocenie skarżącego nieuprawnione jest stanowisko organu, jakoby art. 24 ustawy o płatnościach określał tylko enumeratywnie wymienione w nim okoliczności, od zaistnienia których prawodawca uzależnia przejęcie płatności cukrowej. Skarżący stwierdził, że płatność cukrowa jest prawem zbywalnym, a zatem odmówienie jakiejkolwiek płatności charakteru prawa zbywalnego wymaga wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, że uznaje on daną płatność za niezbywalną, przy czym ustawodawca w żadnym przepisie nie wskazał, że płatność cukrowa jest niezbywalna. Skarżący podniósł również, iż organ nie dokonał niezbędnej w przedmiotowej sprawie wykładni celowościowej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że dyspozycja art. 24 ww. ustawy wymienia enumeratywnie okoliczności uzasadniające przejęcie płatności cukrowej. Zdaniem strony skarżącej, regulacje dotyczące płatności cukrowej należy widzieć w szerszym kontekście wszystkich płatności związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, lecz organ nie dostrzegł tego kontekstu i w konsekwencji zlekceważył okoliczność, iż płatność cukrowa jest traktowana, jak wyjątek od zasady sukcesji płatności. Wskazano, że katalog przyczyn uzasadniających przeniesienie płatności cukrowej na następcę prawnego należy interpretować rozszerzająco, ponieważ ekstensywna wykładnia będzie zmierzała bowiem do osiągnięcia zasady, jaką jest sukcesja płatności. Skarżący zwrócił też uwagę, że przy właściwym zastosowaniu wykładni rozszerzającej organ powinien poszukiwać takich okoliczności, które w najbardziej właściwy sposób odpowiadają ustalonemu w przedmiotowej sprawie stanowi faktycznemu i tego typu działanie doprowadziłoby do wniosku, że sukcesja uniwersalna ma znaczenie z punktu widzenia nabycia płatności cukrowej, a w dalszej kolejności organ powinien ustalić, z zastosowaniem wykładni rozszerzającej, czy następstwo po osobie prawnej nie rodzi skutku w postaci sukcesji płatności. Zdaniem skarżącego nie ma żadnych wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie doszło do sukcesji uniwersalnej, gdyż nabył on praktycznie cały majątek spółdzielni, a na pewno cały majątek związany z płatnością cukrową, tj. nieruchomości gruntowe i bez wątpienia jest on sukcesorem spółdzielni. Ponadto skarżący podniósł, iż organy obu instancji w zaprezentowanym przez siebie sposobie rozumienia art. 24 ustawy o płatnościach bezpośrednich pominęły bardzo istotną okoliczność, iż ten sposób wykładni jest contra legem, a wykładnia ta nie jest wykładnią w zgodzie z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jego podjęcia. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż stan faktyczny ustalony w sprawie pozostaje pomiędzy stronami bezsporny. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że W. K. wraz z J. K. nabyli w drodze kilku umów prawo własności nieruchomości i ruchomości od Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej[...]. RSP [...] zbyła również stronie prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych przypisane do [...] Spółki Cukrowej SA z siedzibą w[...]. Należy zauważyć, iż spółdzielnia posiadała zawartą z producentem cukru - [...] Spółką Cukrową SA z siedzibą w[...], umowę kontraktacji buraków cukrowych nr [...] na dostawy w kampanii cukrowniczej 2008, a kontraktowana ilość buraków kwotowych wynosiła 1200,161 ton. W ocenie Sądu, na tle tak przedstawionego stanu faktycznego kwestia sporna pomiędzy stronami, stanowiąca przy tym istotę podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia dotyczy wykładni przepisu art. 24 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. nr 35 poz. 217). Przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który złożył wniosek o przyznanie tej płatności oraz który zawarł: 1) na rok gospodarczy 2006/2007 z producentem cukru umowę dostawy buraków cukrowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 1) albo 2) na rok gospodarczy 2006/2007 umowę dostawy buraków cukrowych z producentem cukru, który zrzekł się w roku gospodarczym 2006/2007 kwoty zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 320/2006 z dnia 20 lutego 2006r. ustanawiającego tymczasowy system restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego we Wspólnocie i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 42) - przysługuje płatność cukrowa. Natomiast w myśl ust. 1a powyższego przepisu płatność cukrowa przysługuje również w przypadku gdy buraki cukrowe były objęte umową dostawy zawartą: 1) z małżonkiem rolnika wnioskującego o płatność cukrową, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w dniu zawarcia tej umowy lub 2) ze spadkodawcą rolnika wnioskującego o płatność cukrową lub ze spadkodawcą małżonka rolnika wnioskującego o płatność cukrową, lub 3) z przekazującym gospodarstwo rolne w związku z wypłacaną rentą strukturalną, emeryturą lub rentą rolniczą z ubezpieczenia społecznego rolników, jeżeli rolnik wnioskujący o płatność cukrową lub małżonek tego rolnika mógłby dziedziczyć z ustawy przekazane gospodarstwo rolne. Bezsprzecznie, w niniejszej sprawie miało miejsce nabycie, w drodze kilku umów sprzedaży, gruntów oraz nieruchomości od likwidowanej rolniczej spółdzielni produkcyjnej, a w przypadku umowy kupna - sprzedaży nie mamy do czynienia z tzw. sukcesją uniwersalną, która ma miejsce tylko w przypadkach w ustawie wskazanych, np. dziedziczenia, nabycia spadku na podstawie umowy - art. 1053 kc, przekształcenia spółek handlowych na podstawie k.s.h., czy też łączenia osób prawnych (np. art.96 prawo spółdzielcze). W przypadku sukcesji pod tytułem ogólnym cały majątek lub pewna jego część, przeniesione zostają na podstawie jednego zdarzenia prawnego na określoną osobę, przy czym sukcesja uniwersalna możliwa jest tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Prawa majątkowe wchodzące w skład majątku podlegającego sukcesji uniwersalnej przechodzą na następcę w rezultacie tego zdarzenia, z którym system prawny wiąże następstwo pod tytułem ogólnym. W konsekwencji nie stosuje się w takich przypadkach reguł odnoszących się do nabycia pod tytułem szczególnym określonych typów praw podmiotowych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sukcesją uniwersalną, która i tak sama w sobie nie stanowiłaby wystarczającej podstawy do nabycia prawa do płatności cukrowej. Przepisy art. 24 ust. 1 i ust. 1a o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyraźnie i precyzyjnie ustalają kwestie następstwa prawnego umożliwiającego przejście prawa do płatności na następcę prawnego, której to dyspozycji nie wypełnia stan faktyczny rozpatrywanej sprawy. Podejmowane próby odwoływania się do poszczególnych metod wykładni przepisów, czy to celowościowych, czy systemowych, nie mają zastosowania w przypadku oczywistego charakteru normy prawnej odczytanej za pomocą wykładni językowej. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Generalnie można zatem powiedzieć, że wykładnia językowo - logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. (sygn. akt FPS 9/97) podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Podobnie też w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996 r. III CZP 52/96 wyrażono pogląd, że "według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia: z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1992 r. III CRN 50/92 - OSNCP 1993, z. 10, poz. 181, które zgodnie stwierdzają, że w drodze "wykładni nie można uzupełniać ustawodawcy", a podstawy do ustalenia praw i obowiązków powinny wprost wynikać z ustawy)". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy słuszność dokonanych przez organy obu instancji ustaleń, że przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sposób wyczerpujący regulują przypadki, w których rolnik może uzyskać płatność cukrową i rozpatrywany w niniejszej sprawie stan faktyczny nie odpowiada żadnemu z przypadków wymienionemu expressis verbis w cytowanej ustawie, bowiem nabycie w drodze kilku umów sprzedaży prawa własności nieruchomości i ruchomości od rolniczej spółdzielni produkcyjnej nie może być uznane za uprawniające, na podstawie w/w przepisów prawnych, do przyznania płatności cukrowej. Kazuistycznie określone przypadki przechodzenia uprawnienia do płatności cukrowej zostały w ustawie wyczerpująco określone w związku z czym nie ma podstaw do sięgania po uzupełniające metody wykładni nie budzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów – clara non sunt interpretanda. Jeżeli wykładnia językowa pozwala na jednoznaczne ustalenie normy prawnej, to niedopuszczalne jest korygowanie lub poprawianie postanowień aktu prawnego poprzez dokonanie wykładni systemowej lub celowościowej. Zdaniem skarżącego, fakt nowelizacji ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez wprowadzenie art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawą z dnia 4.01.2011 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i innych ustaw (Dz.U. Z 2011 r., Nr 54, poz. 278), na mocy którego rozszerzono zakres podmiotowy uprawnienia do płatności cukrowej na następcę prawnego rolnika, wskazuje na konieczność interpretacji zastosowanego przepisu w sposób zgodny z celem regulacji. Przeczy jednak temu treść art. 4 cyt. ustawy zmieniającej z dnia 4.01.2011r., która wskazuje, że ustawodawca uznał, iż nowelizacja art. 24 ust. 1a pkt 2a nie ma zastosowania do spraw wszczętych i nie zakończonych, co oznacza, że błędny był pogląd skarżącego o zamyśle ustawodawcy co do objęcia dopłatami innych następców prawnych rolnika, niż enumeratywnie wyszczególnieni w art. 24 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 10 K.p.a, zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Oznacza to, że ustawowo ograniczona została przewidziana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący nie żądał udzielenia takowych pouczeń. Reasumując należy stwierdzić, iż organ administracji rozpatrujący sprawę w obu instancjach, wbrew zarzutom skargi, w zgodzie z zasadą praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy, należycie go ocenił, a wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Ponadto, stosownie do regulacji zawartej w art. 107 kpa, w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazując na uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.