II SA/Bd 1133/06

Dnia 6 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 roku sprawy ze skargi Alojzego K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakładającej karę pieniężną za wycięcie bez zezwolenia drzew oddala skargę. II SA/Bd 1133/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...]Wójt Gminy w W. na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. 2000r. Nr 98, poz.1071 z późno zm. ), odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] 1999 Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej na Alojzego K. za wycinkę drzew bez zezwolenia na działce nr [...] położonej w miejscowości B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 16 § 1 Kpa organ I instancji stwierdził, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach w kodeksie lub ustawach szczególnych. Oznacza to, iż postępowanie w tym przedmiocie jest nadzwyczajnym i wyjątkowym środkiem prowadzącym do zniesienia takich rozstrzygnięć. W przypadku gdy decyzja nakłada na stronę obowiązek to należy przyjąć, że ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona nabyła prawo, bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą. Wówczas, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 kpa za zgodą strony, jednakże zmiana taka lub uchylenie może nastąpić tylko wtedy, gdy przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony, a uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Celem prowadzonego na tej podstawie postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem decyzji ostatecznej, natomiast rozstrzygnięcie oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Zatem określenie czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nałożona została kara za nielegalne wycięcie drzew, która jako wpłacana na gminny fundusz ochrony środowiska stanowi środek publiczny przeznaczany na inwestycje związane z ochroną środowiska. Jej uchylenie byłoby zatem sprzeczne z interesem publicznym. Od tej decyzji Alojzy K. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Zakwestionował stanowisko organu co do charakteru rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 155 kpa jako opartych na uznaniu administracyjnym. Zdaniem odwołującego podstawową przesłanką uchylenia decyzji wynikającą z art. 155 jest zgoda strony, którą odwołujący wyraził. Jego zdaniem organ w sposób niedopuszczalny dokonał arbitralnej oceny przesłanek skupiając się na racjach społecznych, a pomijając okoliczność wyrażenia zgody. Ponadto organ nie odniósł się do kwestii związanej z interesem strony, czym rażąco naruszył prawo. Decyzją z dnia [...] 2OO6r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodał, iż nałożenie kary nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zgodnie z jej art. 110 ust. 1 b za naruszenie wymagań ochrony środowiska polegające na usuwaniu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia karę pieniężną wymierza wójt. Nadto, także aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (art. 88 ust. 1) przewidują nakładanie kar pieniężnych za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia. Przepisy te mają charakter powszechnie obowiązujących, a zatem zobowiązywały organ do nałożenia kary w przypadku stwierdzenia, iż nielegalne wycięcie drzew miało miejsce. Odnosząc się do określenia interesu strony w kontekście art. 155 k.p.a organ odwoławczy wyjaśnił, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Uchylenie nałożonej kary w tym przypadku stanowiłoby naruszenie obowiązujących przepisów. Na powyższą decyzję Alojzy K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 155 oraz art. 7 kpa polegające na nie uwzględnieniu jego żądania. Stwierdził, iż ze wskazanych przez organ przepisów prawa materialnego nie wynika bezwzględny zakaz wzruszania decyzji ostatecznych wydanych na podstawie tych przepisów. SW ocenie skarżącego decyzja ostateczna dotknięta jest wadami prawnymi wymienionymi zarówno wart. 145 Kpa jak i 156 Kpa i winna podlegać wzruszeniu w trybie nadzwyczajnym. Ponadto podniósł, że wycinki drzew dokonały osoby trzecie. Ponownie podkreślił, iż organ miał obowiązek kierować się słusznym interesem strony, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym istnieje zasada, że sprawa administracyjna zakończona ostateczną decyzją administracyjną nie może być przez organ administracyjny ponownie rozpoznawana. Jedynie w ściśle określonych przypadkach dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, stwierdzenie nieważności takiej decyzji lub wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją /art. 16 § 1 Kpa/. Tego rodzaju możliwość stwarza m.in. art. 155 kpa. Zgodnie ze wskazanym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jakkolwiek decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór taki nie może być dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania. Poza tym przewidziane w cyt. przepisie uznanie, jak wynika z jego treści, obwarowane jest wymogami, od których spełnienia zależy możliwość podjęcia decyzji w trybie art. 155 Kpa. Wymogi te, to uzyskanie zgody strony, ustalenie, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz brak sprzeczności z przepisami szczególnymi. Poza sporem pozostaje, że na zaistnienie pierwszej z wymienionych przesłanek wskazuje w sposób jednoznaczny fakt wystąpienia skarżącego z wnioskiem o uchylenie decyzji. Zgoda strony nie jest wystarczającym warunkiem do weryfikacji decyzji w tym trybie. Stwarza ona jedynie możliwość uchylenia lub zmiany decyzji przez organ administracji. Kolejną przesłanką uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie omawianego przepisu jest ustalenie, że przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest rzeczą oczywistą, że nałożenie na skarżącego kary pieniężnej nie jest w pojęciu strony zgodne z jej "słusznym interesem". Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 Kpa musi być jednakże rozumiany nie w znaczeniu potocznym, ale jako interes znajdujący oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę związany jest bowiem zasadą praworządności nakazującą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 kpa). Przepisu art.155 Kpa nie można zatem interpretować w oderwaniu od innych przepisów prawa materialnego. W przeciwnym wypadku zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa mogłoby skutkować wydaniem decyzji sprzecznej z prawem. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art.155 Kpa może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym /wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95 - Monitor Podatkowy 1997 nr 3 str. 78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r. IV SA 1434/97 - Lex nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04 - nie publ./. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej należy do kategorii tych decyzji, w których wykluczone jest stosowanie uznania administracyjnego. Zarówno przepis art.110 ust. 1 b obowiązującej w dacie wydania decyzji ostatecznej ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jak i obecnie obowiązujący art.88 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zawierają normę kategoryczną narzucającą organowi w warunkach określonych hipotezę tych przepisów w sposób bezwarunkowy obowiązek nałożenia kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie wzgląd na słuszny interes strony nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa materialnego, które nie dają organowi żadnego luzu decyzyjnego z uwagi na ich bezwzględnie obowiązujący charakter. Niezasadny jest także pogląd wyrażony w skardze, iż brak jest podstawy prawnej do twierdzenia, że w trybie art.155 Kpa nie można uchylić decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, skoro zawiera ona wady prawne stanowiące podstawę do weryfikacji tej decyzji w trybie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Należy bowiem pamiętać, że omawiany przepis stanowi jeden z elementów w systemie nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego mających na celu weryfikację decyzji ostatecznej. W doktrynie wskazuje się, że system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu weryfikację tylko określonego rodzaju wadliwości. Naruszenie tej zasady stanowiłoby rażące naruszenie prawa (por. B. Adamiak w "Adamiak/Borkowski, KPA.. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Wydanie 8, Warszawa 2006, str.631, Nb5). Wady kwalifikowane decyzji ostatecznej nie mogą zatem prowadzić do jej weryfikacji w trybie art. 155 Kpa. Z tego względu w niniejszej sprawie nie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania merytorycznego dla zbadania zasadności zarzutów strony przedmiocie wad decyzji określonych w art.145 i 156 Kpa. Skarżący wskazał również, że za wzruszeniem decyzji z [...] 1999r. na podstawie art.155 Kpa przemawia słuszny interes strony polegający na konieczności usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Alojzy K. wywodził bowiem, że obciążono go karą za wycinkę drzew, której dopuściły się inne osoby. Skarżący dąży zatem do tego, aby w obecnym postępowaniu ponownie merytorycznie rozpoznano sprawę nałożenia na niego kary pieniężnej. W orzecznictwie utrwalona została praktyka, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art.155 Kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Nie mogą więc być w tym postępowaniu rozważane merytoryczne zarzuty i zastrzeżenia dotyczące ustaleń będących podstawą wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej ( wyrok NSA z 24.10.2000r., III SA 2468/99, opubl. LEX nr 48003, wyrok NSA z dnia 02.06.2000r. III SA 1854/99, opubl. LEX nr 43956). Badanie słusznego interesu strony nie mogło zatem polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu ostatecznej decyzji. W przeciwnym razie wszczęcie postępowania z art.155 Kpa otwierałoby drogę do rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji, co stanowiłoby obejście zasady dwuinstancyjności postępowania z art.15 Kpa. Z powyższych względów nie znajdując przesłanek do uwzględnienia skargi Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.).