II SA/Bd 1134/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Małgorzaty i Krzysztofa D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia części pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu II SA/Bd 1134/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Ś. z dnia [...] 2004r nr [...] odmawiającą w wyniku rozpatrzenia wniosku Małgorzaty i Krzysztofa D. z dnia [...] 2004r. umorzenia pożyczki udzielonej ze środków Funduszu Pracy na utworzenie dwóch miejsc pracy dla bezrobotnych i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia powyższej decyzji było niezapewnienie poręczycielom udziału w postępowaniu w charakterze stron, a zwłaszcza nie doręczenie im wydanego rozstrzygnięcia. W dniu [...] 2004r. Starosta Ś., powołując się na przepisy art. 18 ust 4a i art. 18 ust 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. 2003r. nr 58 poz. 514) w związku z art. 139 ust 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99 poz. 1001) wydał ponownie decyzję nr [...] orzekającą o odmowie umorzenia niespłaconej części pożyczki w kwocie 18.032,04 z Funduszu Pracy. Podstawę udzielenia reprezentującemu Sklep [...] przy ul. [...] w N. Krzysztofowi D. na okres do dnia [...] 2002r. pożyczki w ogólnej kwocie 40.000 zł. na zorganizowanie dodatkowych dwóch miejsc pracy i zatrudnienie na nich bezrobotnych, jak wynika z akt sprawy, stanowiła zawarta w dniu [...] 1999r. przez niego z Kierownikiem Powiatowego Urzędu Pracy w Ś., umowa określająca jednocześnie zasady i daty spłaty jej kolejnych rat. Mimo przedłużenia aneksem do umowy terminu zwrotu pożyczki do [...] 2002r. pożyczkobiorca nie wpłacił w wyznaczonych terminach dwóch kolejnych rat, w związku z czym Powiatowy Urząd Pracy wypowiedział umowę pożyczki, a następnie po upływie terminu wypowiedzenia i nie spłaceniu pozostałej sumy do dnia [...] 2002r. i kolejno w terminie przedłużonym do [...] 2002r., uzyskał w dniu [...] 2002r wyrok sądowy nakazujący Krzysztofowi D. i jego żonie Małgorzacie D. oraz poręczycielowi Mirosławowi D., Waldemarowi K. i Tadeuszowi R. solidarnie zapłatę dochodzonej w pozwie kwoty 20.652,68 zł. wraz z ustawowymi odsetkami. Po wdrożeniu przez komornika na wniosek wierzyciela z dnia [...] 2003r. postępowania egzekucyjnego, już w jego trakcie, po wyznaczeniu terminu licytacji należącej do Krzysztofa i Małgorzaty D. nieruchomości, Krzysztof D. i Małgorzata D. wystąpili w dniu [...] 2004r. do Starosty Ś. z wnioskiem o umorzenie niespłaconej części pożyczki. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2004r. organ I instancji stwierdził, iż z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy nie wynika, by zachodziły wymienione w art. 18 ust 4a pkt 1 - 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przesłanki do chociażby częściowego umorzenia należności. Nie pozostają w niedostatku także solidarnie współodpowiedzialni poręczyciele, a przepis art. 18 ust 4b cyt. ustawy stanowi, że umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik (np. poręczyciel) może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. W odwołaniu od decyzji Starosty Ś. Małgorzata i Krzysztof D. zwrócili się do Wojewody [...] o zajęcie stanowiska w sprawie w związku z notorycznym odwlekaniem podjęcia pozytywnego dla nich rozstrzygnięcia. Podnieśli również, że poręczyciele zmuszani są do spłaty pożyczki, a wymagana kwota pozostaje niezmieniona. Decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia pożyczki udzielonej w trybie art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. (Dz. U. 2003r. nr 58 poz. 514 ) i w związku z tym konieczność uwzględniania przy jego podejmowaniu, obok słusznego interesu stron, także ogólnej zasady finansów publicznych nakazującej gospodarowanie w sposób celowy i oszczędny środkami publicznymi. Jeśli zatem istnieją nawet określone w wymienionym przepisie przesłanki, organ nie musi lecz może umorzyć całość lub części pożyczki. W ocenie organu II instancji Starosta Ś. odmawiając w niniejszej sprawie umorzenia niespłaconej części pożyczki nie przekroczył granic administracyjnego uznania i nie naruszył art. 7 kpa. Organ I instancji dokonał bowiem ustaleń faktycznych co do sytuacji materialnej osób zobowiązanych, zwrócił się do Powiatowej Rady Zatrudnienia o wydanie opinii w sprawie (negatywna opinia Rady z [...] 2004r.) i stwierdził, że stałe dochody odpowiadających solidarnie trzech poręczycieli (dwóch z tytułu zatrudnienia i jednego - z tytułu emerytury ) umożliwiają dochodzenie należności zgodnie z warunkami przewidzianymi w umowie pożyczki bez pozbawienia ich niezbędnych środków utrzymania, a unormowanie zawarte w art. 18 ust 4b ustawy wyłącza umorzenie pożyczki w sytuacji, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie nie zachodzą co do wszystkich zobowiązanych - pożyczkobiorcy i poręczycieli. Nadto organ odwoławczy wskazał, że za umorzeniem części pożyczki nie przemawiają względy gospodarcze i społeczne. Podkreślił również, że odpowiedzialność solidarna poręczyciela za zadłużenie oznacza, że pożyczkodawca ma prawo dochodzić zaległego zadłużenia zarówno od pożyczkobiorcy, jak i od każdego z poręczycieli, według swego uznania, uwzględniając ich możliwości i sytuację majątkową. Decyzję Wojewody [...] Małgorzata i Krzysztof D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o umorzenie pozostałej części pożyczki i nie podnosząc w skardze żadnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2004r. oraz dodatkowo wywodząc, że umowa pożyczki jest stosunkiem cywilnoprawnym i do rozstrzygania sporów z tego stosunku, w tym dotyczących wysokości pożyczki, właściwe są sądy powszechne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rozpoznając skargę ocenia, czy organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Poza oceną Sądu powstaje natomiast zasadność, celowość podejmowanych działań. W razie stwierdzenia naruszenia prawa Sąd uchyla wadliwy akt (decyzję), względnie stwierdza jego nieważność. Nie posiadając kognicji do rozstrzygania co do meritum sprawy, Sąd nie jest władny orzec o umorzeniu niespłaconej części pożyczki, czego domagają się skarżący. Kompetentne w tym zakresie są wyłącznie organy administracji publicznej. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów, które Sąd nie będąc związany granicami skargi, wziął z urzędu pod uwagę badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Podstawą zaś wyrokowania przez Sąd są zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270), akta sprawy. W myśl art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji I instancji wydając w tym przedmiocie postanowienie. Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione w przewidzianym w art. 129 § 2 kpa 14 - dniowym terminie, a w przypadku uchybienia terminu - do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie terminu do dokonania tej czynności. Uchybienie ustawowego terminu wniesienia odwołania powoduje jego bezskuteczność, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Należy również pamiętać, że z kolei rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji organu II instancji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Ze znajdującego się w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy zwrotnego poświadczenia odbioru przez Krzysztofa D. decyzji Starosty Ś. z dnia [...] 2004r. sygn. [...] o odmowie umorzenia niespłaconej części pożyczki wynika, iż decyzję tę otrzymał w dniu [...] 2004r. Termin do wniesienia od niej odwołania wpływał zatem z dniem [...] 2004r. Dotyczy to również Małgorzaty D., której powyższej decyzji oddzielnie nie doręczono (vide rodzielnik decyzji). W aktach brak jest natomiast koperty, w której strony przekazały do Wojewody, za pośrednictwem organu I instancji, oznaczone datą [...] 2004r. odwołanie od decyzji z [...] 2004r., pozwalającej na stwierdzenie czy termin zaskarżenia tejże decyzji przewidziany w art. 129 § 2 kpa nie został przekroczony. Zgodnie bowiem z art. 57 § 5 kpa termin uważa się za zachowany, jeśli przed jego upływem nadano pismo na poczcie a datą nadania jest data widniejąca na znajdującym się na przesyłce stemplu pocztowym. Z kolei na załączonym do akt odwołaniu z dnia [...] 2004r. nie ma prezentaty z datą wpływu, która byłaby istotna dla ustalenia terminowości jego wniesienia, jeśli okazałoby się, iż środek zaskarżenia złożono osobiście w organie I instancji ( Starostwie Powiatowym lub PUP w Ś) . W przedłożonych Sądowi aktach sprawy brak jest również dowodów świadczących o dokonaniu przez organ II instancji własnych ustaleń co do daty wniesienia przez Małgorzatę i Krzysztofa D. odwołania, które były tym bardziej szczególnie istotne, skoro zważy się, iż na druku - piśmie Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. z dnia [...] 2004r., przy którym przekazywano Wojewodzie [...] odwołanie, podano, że odwołanie wniesiono po terminie. Brak ze strony organu II instancji czynności wyjaśniających w powyższym zakresie jest równoznaczny z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 77 kpa oraz przepisu art. 134 kpa, a zarazem uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie istnienia przesłanek do rozpoznania odwołania Małgorzaty i Krzysztofa D. przez organ. Niezależnie od tego organ odwoławczy w związku z podniesionym w odwołaniu w istocie jedynym zarzutem - co do kwoty niespłaconej części pożyczki (wg odwołujących się kwoty tej nie pomniejszono o dokonane przez poręczycieli wpłaty), winien odnieść się do niego w uzasadnieniu decyzji z dnia 14 października 2004r., czego jednak nie uczynił. W związku z tym uzasadnienie tejże decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa. Oczywiste, iż wypowiedzenie się w powyższej kwestii przez organ II instancji wymagało uprzednich odpowiednich ustaleń, które- nie można wykluczyć- mogłyby potwierdzić chociaż po części słuszność zarzutu stron. Ustosunkowanie się do tego zarzutu dopiero w odpowiedzi na skargę uznać należy za spóźnione, a zawarty w odpowiedzi wywód sprowadzający się do odesłania stron na drogę postępowania cywilnego - na obecnym etapie postępowania nietrafny ( organ odwoławczy nie zajął w tym zakresie w decyzji stanowiska ani pozytywnego ani negatywnego, w związku z czym trudno mówić już o sporze). Kwestia wysokości zadłużenia nie może być pominięta przez organ II instancji w razie ustalenia, że zachodzą przesłanki do rozpatrzenia odwołania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procedury mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.