II SA/Bd 1134/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016r. sprawy ze skargi L. C. na postanowienie Wojewody K. z dnia 28 lipca 2015 r. nr WIR.I.7840.9.238.2015.IŚ w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz adwokat A. G. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. Wojewoda stwierdził uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania, od decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] lutego 2015 r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę sieci kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz z oświetleniem ulicznym na działkach nr [...] oraz na demontaż elementów istniejącej napowietrznej sieci nn 0,4 kV na działkach nr [...] przy ul. [...] w B.. Organ podał, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona skarżącej dnia [...] lutego 2015r. Odbiór przesyłki potwierdził własnoręcznym podpisem mąż. Ustawowy termin czternastodniowy do wniesienia odwołania od decyzji, upłynął zatem w dniu [...] marca 2015r. Odwołanie zaś skarżąca wniosła za pośrednictwem Prezydenta M. B. w formie elektronicznej w dniu [...] lipca 2015r. Jednocześnie strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ powołując się na treść przepisu art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) – dalej jako: "k.p.a." wskazał, że strona ma na złożenie wniosku o przywrócenie terminu siedem dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Nawiązując do treści odwołania organ podał, że skarżąca daty ustania przyczyny uchybienia nie udowodniła, co wskazuje, że również i temu terminowi uchybiła, co zgodnie z art. 58 § 3 K. p. a. stanowi o tym, że przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w art. 58 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalne. W konsekwencji należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. W złożonej skardze strona podała, że podtrzymuje swoje odwołanie w sprawie jak również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o stwierdzenie niewykonania części oznaczonej powyżej decyzji Prezydenta M. B. jak w projekcie, w postaci braku wykonania i budowy osobnego przyłącza kablowego z szafką licznikową w granicy działki (oznaczonej na projekcie pod nr [...]) i poprowadzenia tejże linii zasilającej w energię dalej do wnętrza budynku stanowiącego jej własność. Skarżąca wskazała, że tylko w tym zakresie odwołuje się od tej decyzji. Ponadto wskazała, że o ile istnieje taka możliwość, wnosi o zobowiązanie inwestora i działającego na jego zlecenie wykonawcę do pełnego wykonania tej inwestycji. W uzasadnieniu skargi strona szczegółowo opisała przebieg postępowania administracyjnego oraz podejmowane w sprawie czynności. Skarżąca podkreśliła, że gdy [...] czerwca 2015r. dowiedziała się o braku wykonania osobnego przyłącza kablowego i szafki licznikowej do jej posesji, w dniu [...] lipca 2015r. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( j.t. Dz.U. z 2014, poz. 1647 ze zm. ), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r. poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. I. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej, w tym wypadku wniesienia odwołania, jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i przy tym niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia, organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o uchybieniu terminu, do czego obliguje go norma prawna wyrażona w art. 134 k.p.a. Wydane w tym przedmiocie postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W ocenie składu orzekającego nie oznacza to jednak, że każde przekroczenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym wniesienia odwołania, będzie prowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu przez właściwy organ. Przeszkodą do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., będzie wniesienie przez stronę, przed rozstrzygnięciem sprawy na podstawie tego przepisu, wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, przewidziane w art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie natomiast do art. 59 § 1 i § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, a o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W tym wypadku, a więc w sytuacji złożenia prośby o przywrócenie terminu, przywołana norma prawna także obliguje właściwy organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, nie pozostawiając dokonania tej czynności uznaniu organu. II. W rozpoznawanej sprawie, nie budzi wątpliwości, że strona nie dochowała ustawowego, wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a., czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] lutego 2015r. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta została skutecznie doręczona w dniu [...] lutego 2015r., a odbiór przesyłki potwierdził podpisem mąż skarżącej. Ustawowy termin do wniesienia odwołania od decyzji, upłynął zatem w dniu [...] marca 2015 r., natomiast odwołanie skarżąca wniosła za pośrednictwem Prezydenta M. B. w formie elektronicznej [...] lipca 2015 r. Wraz z odwołaniem, skarżąca złożyła prośbę o przywrócenie terminu do jego wniesienia, załączając, jako odwołanie i wniosek w tej sprawie, pismo z dnia [...] lipca 2015r. W odpowiedzi na powyższe, Wojewoda na podstawie art. 134 k.p.a. wydał w dniu [...] lipca 2015r. postanowienie, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem, w świetle przedstawionych uprzednio regulacji prawnych, obowiązkiem organu odwoławczego, do którego wpłynęło odwołanie skarżącej, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, było w pierwszej kolejności rozpoznanie i rozstrzygnięcie tego wniosku w formie procesowej, przewidzianej w art. 59 § 2 k.p.a., tj. wydanie postanowienia o przywróceniu, względnie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przed ewentualnym wydaniem postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, należy bowiem wcześniej rozstrzygnąć wniosek o przywrócenie terminu. Dopiero odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, umożliwia wydanie postawienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, w którym organ odwoławczy ostatecznie wypowiada się odnośnie czynności wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. W rozpoznawanej sprawie okolicznością, która czyniła wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przedwczesnym a tym samym, na obecnym etapie niedopuszczalnym, było uprzednie nierozpatrzenie w formie postanowienia wniosku o przywrócenie terminu, a więc w formie procesowej, jaką dla tej czynności, bez żadnego wyjątku, przewiduje art. 59 § 2 k.p.a. Zarówno postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak i postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, są odrębnymi, ostatecznymi rozstrzygnięciami, a środkiem prawnym służącym ich kwestionowaniu, jest skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie wskazuje się na konieczność respektowania odrębności trybu weryfikacji i przedmiotu rozstrzygnięcia w przypadku postanowienia wydawanego w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu i postanowienia o stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu oraz wcześniejszego rozstrzygania w kwestii przywrócenia terminu i dopiero następnie wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. ( np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 588/12 oraz powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny, także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 505; ). III. Wobec powyższego, z uwagi na złożenie przez skarżącą odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności rozważenie zasadności tego wniosku, z zastosowaniem trybu określonego w art. 58 k.p.a., a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno nastąpić w formie postanowienia, w oparciu o przewidzianą dla tego procedowania podstawę prawną tj. art. 59 § 2 k.p.a. Organ, w uzasadnieniu wydanego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania podał wprawdzie, że strona daty ustania przyczyny uchybienia nie udowodniła, co wskazuje, że również i temu terminowi uchybiła oraz, że zgodnie z art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w cytowanym powyżej art. 58 § 2 jest niedopuszczalne, jednakże nie sposób uznać, że w ten sposób rozstrzygnął wniosek strony o przywrócenie terminu, we właściwym dla tej kwestii trybie procesowym. Po pierwsze, przeczy temu wskazana podstawa prawna postanowienia, które wydano w oparciu o art. 134 k.p.a. oraz korespondujące z tym przepisem, zawarte w jego sentencji rozstrzygnięcie, którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a jedynie w uzasadnieniu, w zdawkowej formie, odniesiono się do złożonego wniosku o przywrócenie terminu. Po drugie, postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., w żaden sposób nie może rozstrzygać kwestii przywrócenia terminu, dla której przewidziano odrębny tryb procedowania i rozstrzygania, a od wydanego w tym przedmiocie ostatecznego postanowienia przysługuje odrębna skarga, do właściwego, wojewódzkiego sądu administracyjnego. Po trzecie, w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przed wydaniem postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu należy najpierw rozpoznać i rozstrzygnąć zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. w tej kwestii, a dopiero w sytuacji odmowy przywrócenia terminu, wydać postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. Należy również wskazać, ze rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu organ nie może ograniczyć się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że "strona daty ustania przyczyny uchybienia nie udowodniła". Oczywiście, ocena czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej. Nie mniej należy mieć na uwadze, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową, mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowych. Wobec tego, odmowa przywrócenia terminu, powinna zawierać uzasadnienie takiego, a nie innego stanowiska organu, w relacji do okoliczności wskazanych we wniosku oraz normatywnych podstaw przywrócenia terminu. Stronie, a w przypadku jego zaskarżenia sądowi, powinny być znane motywy jakimi organ kierował się, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Niewątpliwie, wydanie przez organ postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez rozpatrzenia prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia, według zasad i w trybie do tego przewidzianym i bez uzasadnienia adekwatnego do okoliczności wskazanych w złożonym wniosku, naruszało wskazane przepisy prawa, a naruszenie to, w przedstawionych okolicznościach sprawy, mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Prowadząc ponownie postępowanie, organ w pierwszej kolejności rozpozna wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie przepisów art. 58 k.p.a., z uwzględnieniem wskazań i ocen zawartych w niniejszym wyroku, a następnie wyda w tej sprawie postanowienie na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. Od sposobu rozpatrzenia tego wniosku, co leży w kompetencji Wojewody i nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu na obecnym etapie, będą zależały kolejne czynności organu. W sytuacji przywrócenia terminu, wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania będzie niedopuszczalne. Natomiast odmowa przywrócenia terminu, będzie obligowała organ, do wydania niezależnie, postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. IV. Odnośnie złożonych w skardze wniosków dowodowych podkreślić należy, iż sądy administracyjne to sądy prawa, a nie faktu. Sądy administracyjne co do zasady nie prowadzą postępowania dowodowego w sprawie, nie ustalają stanu faktycznego w sprawie. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności z prawem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ administracji. Jedyny wyjątek w odniesieniu do postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zatem prowadzenie postępowania dowodowego poprzez analizę bilingów telefonicznych oraz z zapisów treści rozmów telefonicznych, korespondencji, pism, dokumentacji fotograficznej z prowadzonej inwestycji, a także przesłuchania świadków, było wykluczone. Nadto, przeprowadzenie tych dowodów – mając na uwadze zapadłe orzeczenie jak i jego treść – nie było istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia przez Sąd, w rozpoznawanej sprawie. Z tych przyczyn wniosek o przeprowadzenie wskazanych dowodów podlegał oddaleniu. Natomiast, z podanych wcześniej przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. L. Kleczkowski M. Łent J Szulc