II SA/Bd 1134/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. K., Z. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2017 r., Z. K. złożył do Starosty [...] wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę. W wyniku rozpoznania tego wniosku Starosta R. postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego - magazynu płodów rolnych wg projektu budowlanego w miejscowości P. K., gmina P. K. na działce o nr. ewidencyjnym [...] dla W. i M. K.. Pismem z dnia [...] marca 2017 r., A. K. i Z. K. (zwani dalej "skarżącymi") wnieśli do Starosty [...] wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., uzasadniając to tym, że na działce o nr. ewidencyjnym [...] znajdują się budynki, które powstały w wyniku samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak sprawy: [...], Starosta R. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., gdzie okoliczności sprawy jej wznowienia nie wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia. Od w/w postanowienia zażalenie wnieśli skarżący, wskazując, że Starosta nie uzasadnił wystarczająco merytorycznie, iż okoliczności sprawy nie wskazują prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda po przytoczeniu stanu faktycznego podał, że w przedmiotowej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa. Wojewoda powołując się na treść art. 152 § 1 Kpa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Organ oceniając zaistnienie bądź nie przesłanek z art. 152 § 1 Kpa, nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 Kpa, a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania w/w przepisu. W ocenie Wojewody Starosta R. dokonał prawidłowej i obiektywnej oceny tego, czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Zdaniem Wojewody interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 Kpa - z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych - powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie ,,prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Według Wojewody podnoszone przez skarżących żądania mają charakter ogólnikowy i hipotetyczny. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie ogólnych zasad Kpa. W ich ocenie postanowienie narusza art. 107 § 3 Kpa, ponieważ nie zwiera szczegółowego uzasadnienia, co wpływa na naruszenie art. 7 oraz art. 8 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu pozostają wydane w postępowaniu postanowienia: Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak sprawy: [...], którym odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Podstawą postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu jest art. 152 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, kończącej postępowanie, które zostało następnie wznowione, podstawowym obowiązkiem organu jest zatem ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Podkreślić należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, albowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Wskazać należy także, że interpretacja art. 152 § 1 Kpa winna mieć charakter ścieśniający, słowo ,,prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie nie przeprowadziły i nie zbadały rzetelnie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 Kpa, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania w sprawie, nie odniosły się do argumentów, które w ocenie skarżących świadczą o przysługującym im interesie prawnym w sprawie oraz dyskredytują wydaną decyzję. Tym samym, ustalenia organów nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych postanowień z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji są zbyt lakoniczne i nie odnoszą się do badania przesłanki ,,prawdopodobieństwa" o której mowa w art. 152 Kpa. Organ I instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując zasadniczo, że okoliczności sprawy jej wznowienia nie wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia. Organ II nie przedstawił żadnych nowych argumentów, enigmatycznie odwołując się do stanowiska organu I instancji. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, zatem poprzestanie na stwierdzeniu przez organ I instancji, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na dotychczasowe i przyszłe zagospodarowanie działek sąsiednich, należy ocenić jako niewystarczające. Organy nie dokonały w zasadzie żadnej analizy, czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organy administracyjne powinny się ustosunkować do powoływanych przez stronę skarżącą istotnych okoliczności uzasadniających - w jej ocenie - status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Należy przy tym pamiętać, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. Konkludując, stwierdzić należy, że organy nie zbadały rzetelnie ewentualnego wstąpienia przesłanek wznowienia, do czego były zobowiązane wydając postanowienie w oparciu o art. 152 § 1 Kpa. To, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniownego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie zwalnia organu od zbadania przesłanek wznowieniowych, gdyż ich zaistnienie może przesądzać o uprawdopodobnieniu możliwości uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, a co za tym idzie o zaistnieniu przesłanek, o których mowa w art. 152 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3060/14). Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie dokonać miarodajnej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, w szczególności mając na uwadze powołane przez stronę skarżącą okoliczności, świadczące o bezpodstawnym pominięciu jej udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Zajęte w sprawie stanowisko organ powinien zaś uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 Kpa oraz uczynić zadość wyartykułowanym w art. 8 i 11 zasadom Kpa. Na marginesie należy zauważyć, że Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak sprawy: [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o pozwoleniu na budowę, ponieważ organ I instancji powinien wziąć pod szczególną uwagę obie przesłanki wznowienia postępowania wskazane w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. oraz odnieść się do ich zasadności w kontekście tej sprawy. W związku powyższym, z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ww. ustawy.