II SA/Bd 1134/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Bd 1134/21 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] Burmistrz S. odmówił zmiany w całości ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza K. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2020 r. [...], dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie działki o nr ewid.[...] w K. (obręb ewid. [...]) gm. K.. Decyzją z dnia 6 lipca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania S. sp. z o.o., uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że nie jest dopuszczalna sytuacja, aby Burmistrz K., który w niniejszej sprawie reprezentuje Gminę K., w tej samej sprawie występował jako organ wydający decyzję merytoryczną i jako strona wyrażająca sprzeciw wobec zmiany decyzji. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola zakończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. W ocenie SKO, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Właściwym do zmiany decyzji jest bowiem organ, który ją wydał. Ponieważ zachodziła przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, organ odwoławczy był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Kolegium dodało też, że przedmiotowa sprawa, wszczęta na skutek wniosku S. sp. z o.o. o zmianę decyzji o warunkach zabudowy powinna zostać rozpoznana na nowo, przez organ właściwy w sprawie, tj. Burmistrza K.. Pozostające w obrocie prawnym postanowienie Kolegium o wyznaczeniu jako organu właściwego Burmistrza S. nie jest, zdaniem SKO, przeszkodą do rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organ właściwy. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez S. sp. z o.o. (dalej jako "skarżący") zarzucono zaskarżonej decyzji: 1. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 in fine poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez SKO, że w niniejszej sprawie doszło do nieważności postępowania, gdyż decyzję I instancji wydał organ niewłaściwy w sprawie, w sytuacji, gdy Burmistrz S. został wyznaczony jako organ właściwy, po uprzedniej sanacji postępowania w sprawie, na skutek uznania, że Burmistrz K. jako strona postępowania nie jest właściwy do rozstrzygania sprawy; 2. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105 § 1 kpa poprzez niesłuszne uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy skarżący nadal ma słuszny interes prawny w tym, aby jego podanie, następnie odwołanie zostało merytorycznie rozpoznane; 3. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 26 § 1 kpa poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że właściwy do rozpoznania w sprawy jest Burmistrz K., w sytuacji, gdy Gmina K. i reprezentujący ją organ są de facto stroną w postępowaniu o zmianę warunków zabudowy, albowiem ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości skarżącego i Gminy K., to właśnie Burmistrz K. zgłaszał sprzeciw w sprawie wniosku strony skarżącej o zmianę warunków zabudowy, a SKO w poprzednim postępowaniu wyznaczyło Burmistrza S. jako organ właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy; 4. obrazę przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w sytuacji, gdy brak było podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie; 5. obrazę art. 139 kpa w zw. z art. 7 kpa przez SKO w B. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zakazu reformationis in peius, albowiem umorzenie całego postępowania w niniejszej sprawie de facto i de iure pogarsza sytuację strony Skarżącej, która w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji została pozbawiona jakichkolwiek warunków zabudowy i na chwilę obecną nie może realizować inwestycji, co wpływa niekorzystnie na słuszny interes strony również w sferze materialnej, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji; 6. obrazę art. 16 § 1 kpa przez organ II instancji zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy wcześniejszą decyzją z dnia [...] 2020 r., [...] w tej samej sprawie SKO uchyliło decyzję Burmistrza K. z dnia [...] 2020 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji jako sprzeczną z prawem z tego właśnie powodu, że doszło do konfliktu interesów i Burmistrz K., jako podmiot reprezentujący Gminę nie mógł wydawać decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.). W myśl natomiast art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowaną w sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza S. odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza K. o warunkach zabudowy i umorzyło postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe z uwagi na to, że orzekał w sprawie organ niewłaściwy. Podstawę prawną wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 155 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z treść art. 155 § 1 kpa jednoznacznie wynika, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej jest organ, który ją wydał. Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało właściwość Burmistrza S. do rozpoznania niniejszej sprawy. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że w prowadzonym wcześniej postępowaniu, uchylając decyzję Burmistrza K. Kolegium uznało, że powinien być on wyłączony od rozpoznania sprawy z uwagi na fakt, że Gmina K. jest stroną w sprawie. W związku z czym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyłączyło od udziału w postępowaniu Burmistrza K. i wskazało jako organ właściwy w sprawie Burmistrza S.. Odnosząc się do powyższego zwrócić należy uwagę, że o rzeczowej właściwości organu decydują przepisy ustawy, a nie postanowienie organu wyższego stopnia wydane w trybie art. 26 § 3 kpa. Postanowienie takie nie może "konkurować" z zapisem ustawowym, bo nie stanowi dla takiego zapisu alternatywy. Służy ono jedynie rozwiązaniu wyjątkowej sytuacji związanej nie z kompetencją organu administracji publicznej, lecz z wyłączeniem pracownika tego organu. Wyznaczenie do rozpoznania sprawy innego organu, wskutek przyjęcia wadliwego założenia o istnieniu podstaw do wyłączenia pracownika, nie zmienia rzeczywistej właściwości organu. Postanowienie o wyznaczeniu innego organu tylko wtedy uzasadnia odstępstwa od ustawowo określonej właściwości, kiedy podstawy wyłączenia pracownika rzeczywiście istnieją (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. I OSK 801/14). Dodać należy przy tym, że bez znaczenia dla bycia właściwym przez Burmistrza K. do rozpoznania sprawy z wniosku strony skarżącej o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy pozostaje okoliczność, że organ ten pełnił nie tylko funkcję organu pierwszej instancji w postępowaniu, którego dotyczy wniosek, ale również reprezentował stronę postępowania – Gminę K.. Podkreślić trzeba w tym miejscu, że kwestia właściwości organów administracji publicznej jest niezwykle istotna w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie przepisów o właściwości przy wydawaniu decyzji stanowi wadę powodującą jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Jak trafnie wskazało Kolegium jeżeli brak właściwości organu I instancji ujawni się na etapie postępowania odwoławczego, organ II instancji zobowiązany jest uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Dodać należy, że umorzenie postępowania organu pierwszej instancji nie pozbawia strony możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ uznany za niewłaściwy w sprawie zobowiązany jest bowiem przekazać sprawę według właściwości. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie podzielając zarzutów skargi uznał, iż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów odpowiadającej wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art.80 kpa, a swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego bądź innych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie ta okoliczność mogła uzasadniać uwzględnienie skargi zgodnie z wnioskami w niej zawartymi. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę jako nieuzasadnioną.