II SA/Bd 114/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o przyznanie zasiłku stałego bez rozpoznania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Wójt Gminy na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) oraz art. 2 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 106 ust. 1, ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930, dalej powoływana jako u.p.s.) pozostawił bez rozpoznania wniosek K. A. z [...].10.2016 r. o przyznanie zasiłku stałego W uzasadnieniu organ wskazał, że w ww. wniosku strona wskazała swój adres zamieszkania w G. przy ul. S. S. [...]. W dniach [...].10.2016 r. i [...].10.2016 r. pracownik socjalny udał się pod wskazany adres, jednak w mieszkaniu zastał jedynie wynajmujących je lokatorów. Dnia [...] października wpłynął kolejny wniosek strony, w którym przyznała, że nie mieszka pod wskazanym adresem, jest osobą bezdomną i zgodnie z art. 101 ust. 2 prosi o przyznanie zasiłku stałego. Na podstawie art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 cyt. ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub pobytu przed wydaniem decyzji rozstrzygającej o wniosku strony jest konieczne. Strona nie wskazała miejsca swojego pobytu, również we wniosku z [...].10.2016 r., w którym przyznaje, że nie mieszka w G. i jest osobą bezdomną. Informacje to potwierdza zebrany materiał dowodowy w sprawie, tj. notatki służbowe pracownika socjalnego oraz informacja z Posterunku Policji. W rozmowie telefonicznej w dniu [...].11.2016 r. strona przyznała, że przebywa w różnych miejscach – G., T., W., ale na wezwanie bądź umówiony termin wywiadu może się stawić w ośrodku pomocy lub w G., w mieszkaniu, w którym faktycznie nie mieszka. Przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu, którym strona faktycznie nie mieszka, nie pozwoli na ustalenie jej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, a tym samym na dokonanie prawidłowej oceny co do zasadności udzielenia pomocy stronie. W tym stanie faktycznym, wobec braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, decyzja o pozostawieniu wniosku o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia jest uzasadniona. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. A. podnosząc, że nie ma stałego miejsca zamieszkania, jest bez środków do życia, bez ubezpieczenia społecznego. Posiada meldunek na pobyt stały w Gminie, stąd organem właściwym do przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego jest Wójt Gminy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U z 2015 r. poz. 2229) oraz art. 64 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego, decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5, wydaje się po uprzednim przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Strona nie dołączyła do wniosku aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie z [...].08.2015 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności utraciło ważność [...].08.2016 r. Zgodnie z § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej "w przypadku braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony oraz braku dokumentu niezbędnego do rozpoznania sprawy organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Z powyższego wynika, że skarżący nie dokonał należytej staranności celem pozytywnego załatwienia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku stałego. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy Kolegium orzekło zatem jak w sentencji decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył K. A. podtrzymując w niej swoje stanowisko zawarte w odwołaniu. Wskazał na swoją sytuację osobistą i podkreślił, że jest osobą bezdomną i w związku z tym organ winien przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu jego pobytu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jako podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji organ odwoławczy wskazał § 5 ust. 3 rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, zgodnie z którym w przypadku niezastosowania się do wezwania, o którym mowa w ust. 1 lub 2, organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Stosownie do cyt. ust. 1 i 2 "1. W przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku organ właściwy wierzyciela wzywa pisemnie wnioskodawcę do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. 2. W przypadku złożenia wniosku bez wymaganych dokumentów organ właściwy wierzyciela przyjmuje wniosek i wzywa pisemnie wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym niż 30 dni." Nie ulega zatem wątpliwości, że cyt. przepis nie miał zastosowania w sprawie. Cyt. rozporządzenie nie ma bowiem zastosowania w sprawach dotyczących przyznawania zasiłków na podstawie ustawy o pomocy społecznej, co wprost wynika z jego nazwy oraz z tego, że zostało ono wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. art. 15 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 859). Zgodnie z jego § 1 określa ono: 1) sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, zwanego dalej "świadczeniem", i wstrzymywania wypłaty świadczenia; 2) sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczenia; 3) wzory: a) wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, b) oświadczeń o dochodach rodziny, w tym oświadczeń osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, oraz zaświadczeń i oświadczeń, o których mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, c) zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o bezskuteczności egzekucji zawierającego informację o stanie egzekucji, przyczynach jej bezskuteczności oraz o działaniach podejmowanych w celu wyegzekwowania zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. Z analizy powyższego przepisu wprost wynika, że przedmiotowe rozporządzenie nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Treść § 5 cyt. rozporządzenia w żaden sposób nie odnosi się do przedmiotowej sprawy, w której problem dotyczył nie treści i formy wniosku, lecz kwestii związanych z brakiem możliwości przeprowadzenia przez organ wywiadu środowiskowego. Niewątpliwie, zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (...) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zatem słusznie organ podjął działania w kierunku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u skarżącego. W sytuacji, gdyby skarżący uniemożliwiał swoim działaniem jego przeprowadzenie, mógłby znaleźć zastosowanie art. 107 ust. 4a u.p.s., zgodnie z którym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...). Zatem w takiej sytuacji, a na istnienie jej powołują się organy, organ może jedynie odmówić przyznania świadczenia, a nie pozostawić, jak w niniejszej sprawie, wniosek bez rozpoznania. Ponadto Sąd stwierdził, że nie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w cyt. wyżej art. 107 ust. 4a u.p.s. Wywiad środowiskowy ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób oraz ich rodzin (art. 107 ust. 1 u.p.s.). Wywiad obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu wnioskodawcy lub jego rodziny, zebranie niezbędnej dokumentacji, a także ocenę warunków zamieszkania. Jest to szczególny środek dowodowy, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych (tak np. wyrok NSA z 17.11.2009 r., sygn. I OSK 551/09). Organy w analizowanej sprawie ustaliły, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z uwagi na swoją bezdomność. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa (k. 37 akt adm.), z której wynika, że skarżący może stawić się w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w ośrodku pomocy w D. lub w dawnym miejscu zamieszkania w G. Wobec tak sformułowanego oświadczenia trudno stwierdzić, że strona odmówiła przeprowadzenia wywiadu. Wywiad środowiskowy mógł zatem zostać przeprowadzony. Przynajmniej ze strony skarżącego nie było ku temu przeszkód. Organ pierwszej instancji nie podjął nawet próby jego przeprowadzenia, ograniczając się do stwierdzenia, że skarżący nie przebywa w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Rolą wywiadu środowiskowego jest przede wszystkim poznanie i weryfikacja sytuacji materialnej strony pod kątem zgłoszonych potrzeb. Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że miejscem pobytu jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa i to nawet tymczasowo. Jednakże w stosunku do osób bezdomnych trudno ustalić ich stałe miejsca zamieszkania, czy przebywania, stąd też wywiad środowiskowy należy przeprowadzić tam, gdzie osobę bezdomną można po prostu w danej chwili "zastać", przy czym może to być również siedziba organu. Gdyby przyjąć, że brak podania adresu uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z możliwości korzystania z pomocy społecznej wykluczone byłyby osoby bezdomne, które to przede wszystkim powinny być jej beneficjentami (tak np. wyrok WSA w Krakowie z 5.12.2016 r., III SA/Kr 1333/16, LEX nr 2181446). Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2016 poz. 1406), "wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu", przy czym w przypadku osoby bezdomnej w ocenie Sądu winna być również rozważona możliwość przeprowadzenia takiego wywiadu również w siedzibie organu. Organ zaniechał dokonania czynności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., przez co nie ustalił sytuacji życiowej skarżącego, mającej wpływ na merytoryczne rozpoznanie złożonego przez niego wniosku, czym również naruszył przepisy prawa materialnego (przede wszystkim art. 37 u.p.s.). Biorąc zatem pod uwagę zasadniczy cel pomocy społecznej, jakim jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1), przyjąć należy, że organy miały obowiązek wnikliwego rozpatrzenia wniosku skarżącego oraz sprawdzenia, czy zgłoszona we wniosku potrzeba faktycznie istnieje. Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ winien przeprowadzić wywiad środowiskowy, nie wykluczając przy tym, że może być on przeprowadzony w miejscu, gdzie skarżący czasowo przebywa, lub w siedzibie organu. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.