II SA/Bd 1141/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. – dalej: "ustawa o KAS"), złożył J. M. (skarżącemu) propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno—Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w B.: rodzaj służby: służba stała, stopień służbowy: podinspektor, stanowisko służbowe: młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy, jednostka organizacyjna KAS, w której Pani/Pan będzie realizował zadania: [...] Urząd Celno-Skarbowy w T., komórka organizacyjna: [...] Dział Realizacji w B., miejsce pełnienia służby: B., ul. [...], uposażenie: uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,000 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,678 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, z merytorycznym uwzględnieniem postanowień art. 168 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w części dotyczącej posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby i określenie w nowej propozycji uposażenia zasadniczego w wysokości z przed daty [...] czerwca 2017 r., z realizacją zadań na stanowisku Starszego Eksperta Służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że przedłożona mu propozycja jest dla niego bardzo krzywdząca w świetle zasad sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 Konstytucji RP, jak i merytorycznie w świetle art. 168 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżący podkreślił, iż dotychczasowy przebieg jego kariery świadczy o jego pełnym zaangażowaniu w sprawy zawodowe, wiązał się z wieloma wyrzeczeniami i potwierdza jego doświadczenie oraz wyjątkowe kwalifikacje do pełnienia służby w administracji skarbowej, co do tej pory doceniali przełożeni skarżącego bez względu na rządzącą opcję polityczną. Skarżący wskazał, iż w związku z odwołaniem go z funkcji naczelnika urzędu skarbowego w dniu [...] kwietnia 2016 r. obniżono mu uposażenie zasadnicze z grupy XXIII mnożnika kwoty bazowej 2,988 na grupę XXII i mnożnik kwoty bazowej 2.828; że w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] maja 2017 r. wyznaczono mu stanowisko służbowe Starszego Eksperta Służby Celnej z realizacją zadań w Wydziale Zwalczania Przestępczości -Grupa Mobilna w B. przy ul. [...], z grupą uposażenia zasadniczego XXII - przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej 2,828; z dniem zaś [...] czerwca 2017 r. określono mu stanowisko służbowe Młodszego Eksperta Służby Celno-Skarbowej z realizacją zadań w III Dziale Realizacji w B. przy ul. [...] z grupą uposażenia zasadniczego według mnożnika kwoty bazowej 2,000. Zauważając, iż miejsce pełnienia służby, jak i katalog zadań realizowanych przez Grupę Mobilną oraz zadań realizowanych w III Dziale Realizacji są tożsame, skarżący uznał za rażąco nieuzasadnione ograniczenie jego praw nabytych w postaci stanowiska służbowego i wynagrodzenia zasadniczego obowiązującego przed datą [...] czerwca 2017 r. Skarżący podkreślił, iż funkcjonariusze pełnią służbę na zasadzie administracyjno-prawnego stosunku mianowania, co cechuje się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w służbie dyspozycyjnością funkcjonariusza, neutralnością polityczną i powinni realizować ciążące na nich obowiązki profesjonalnie poza wszelkim wpływem polityków, w zamian zaś winni mieć precyzyjnie sformułowane gwarancje stabilności stosunku służbowego, idące znacznie dalej aniżeli reguły stabilizacji stosunku pracy. Podniósł, że funkcjonariusze publiczni powinni mieć zapewnione wynagrodzenia odpowiadające godności pełnionej funkcji i zakresowi wykonywanych obowiązków i winni podlegać ochronie wynikającej z art. 2 Konstytucji, a przewidziane przepisami prawa warunki wyjątkowej ingerencji w prawa nabyte funkcjonariusza, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2017 r. przedstawiającą propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej . Po przytoczeniu treści art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej organ stwierdził, że przepisy powyższej ustawy nie przewidują – oprócz postanowień art. 169 ust. 1 - żadnych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby, a kwestia warunków propozycji została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracji. Organ, wskazując na cele reformy administracji skarbowej, wyjaśnił, że zmianom uległy zasady wynagradzania pracowników zatrudnionych w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej i uposażeń funkcjonariuszy pełniących służbę w Służbie Celno-Skarbowej, a przedstawione propozycje pełnienia służby musiały być dostosowane do zmienionych normatywnie zasad kształtowania wynagrodzeń i musiały uwzględniać przewidziane w planie finansowym Izby Administracji Skarbowej w B. środki na uposażenia funkcjonariuszy. Organ zaznaczył, że art. 148 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły nowy składnik uposażenia w postaci dodatku kontrolerskiego, który to dodatek został skarżącemu przyznany w wysokości 10% uposażenia zasadniczego. W skardze na powyższą decyzję, J. M. zarzucił jej nieważność poprzez oczywistą niezgodność z art. 1, art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP oraz Protokołem nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 14 Konwencji, poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji ustalające warunki pełnienia służby przedstawione skarżącemu w propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r., w związku z błędnym zastosowaniem art. 168 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dotyczącego posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, która w treści przepisu została właściwie ustalona ale błędnie zastosowana poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu stanu faktycznego, jaki w przedmiotowej sprawie występuje, co w wymierny sposób wpłynęło na nieprawidłowe określenie warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w części dotyczącej stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego. Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił organowi złożenie propozycji pełnienia służby bez uwzględnienia w procesie składania tej propozycji ustawowych przesłanek wynikających z art. 168 ust. 2 ustawy o KAS, tj. posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby; naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z brakiem merytorycznego odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; oraz naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył uwagi zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące jego kariery zawodowej i odbytych w jej trakcie szkoleń oraz uzyskanych certyfikatów i zaświadczeń, podkreślając okoliczność obniżenia uposażenia zasadniczego w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] czerwca 2017 z kwoty bazowej 2,988 (grupa XXIII uposażenia zasadniczego) do kwoty bazowej 2000 zł (gruba XXII uposażenia zasadniczego). Skarżący powtórzył zarzut, iż zadania wykonywane przez niego w ramach działalności dawnej Grupy Mobilnej w B. oraz, obecnie, w III Dziale Realizacji w B. są tożsame, stąd niezrozumiałe jest tak drastyczne ograniczenie niezbywalnych praw nabytych. Podniósł, że z uzasadnień obu decyzji nie można wywieść merytorycznych powodów pogorszenia sytuacji finansowej skarżącego, organ nie wziął też pod uwagę indywidualnych, szerokich kwalifikacji zawodowych skarżącego. Skarżący wskazał na rozbieżność meritum rozstrzygnięć obu instancji z założeniami reformy administracji skarbowej, zarzucił organowi błędne ustalenie dotyczące jego kwalifikacji zawodowych przy stosowaniu art. 168 ust. 2 ustawy o KAS. Poczynił uwagi na temat konstytucyjnych gwarancji dotyczących ochrony praw nabytych, z odniesieniem tych gwarancji do kwestii praw podmiotowych funkcjonariuszy służb państwowych, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tej materii. Skarżący zarzucił organowi lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, nieustosunkowanie się do poszczególnych zarzutów zawartych we wniosku oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, iż przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których to naruszenie zarzucił organowi skarżący. Organ podniósł, iż składając propozycję służby i określając kwotę uposażenia wziął pod uwagę kwalifikacje zawodowe skarżącego, a zaproponowane uposażenie odpowiada stanowisku, które na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], objąć ma skarżący. Za niezasadne organ uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji, podkreślając ponownie, że regulacje prawne zawarte w ustawie o KAS nie przewidują – oprócz postanowień art. 169 ust. 1 – żadnych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby, w tym uposażenia oraz stanowiska służbowego funkcjonariusza Służby Celnej, któremu przedłożono propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 165 ust 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, dalej "ustawa wprowadzająca"), w świetle którego dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 169 ust. 4 cyt. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (ust. 7). Z przywołanych przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza, składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno – skarbowej i ustalając nowe warunki pełnienia służby. Wbrew jednak twierdzeniom organu, zawartym w zaskarżonej decyzji, sposób w jaki zostanie sformułowana wspomniana propozycja pełnienia służby, nie został pozostawiony swobodnemu uznaniu organu administracji. Przy podejmowaniu wspomnianego rozstrzygnięcia, zobligowany jest on bowiem do uwzględnienia wszystkich trzech kryteriów wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 cyt. ustawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że kryteria z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zostały określone w sposób wyczerpujący i nie jest dopuszczalne uzasadnianie składanych propozycji innymi, pozaustawowymi okolicznościami, takimi jak, wskazywane w odpowiedzi na skargę, potrzeby kadrowe czy wysokość zabezpieczonych przez organ (pracodawcę) środków finansowych. Dodać należy również, że w złożonej funkcjonariuszowi propozycji służby, organ winien wykazać, że działał na podstawie i w granicach prawa, z wyłączenie arbitralności (art. 7 Konstytucji RP.). Należy mieć bowiem na uwadze, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Wskazuje na to w szczególności brzmienie art. 60 Konstytucji RP, w świetle którego obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten, poza etapem naboru do służby publicznej, reguluje również zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (por. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). W świetle powyższego, zastosowanie kryteriów merytorycznych, wynikających z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie propozycji ustalającej nowe warunki pełnienia służby przez funkcjonariusza (art. 169 ust. 4 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Ponadto, w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w tej sprawie w związku ze znacznym obniżeniem stanowiska (funkcji) i wysokości uposażenia, konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala bowiem poznać motywy, jakimi kierował się organ, wydają rozstrzygnięcie, daje też Sądowi możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji takiej decyzji. Uwzględniając powyższe, zauważyć należy, że złożona skarżącemu przez Dyrektora Izby Skarbowej propozycja z dnia [...] maja 2017r. poza wskazaniem zaproponowanych warunków służby, i przywołaniem art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Stanowi to istotne i rażące naruszenie omawianych wyżej przepisów postępowania, w zw. z przepisem art. 169 ust. 4 i 7 ww. ustawy, które winno skutkować obligatoryjnym uchyleniem wadliwej decyzji, na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ i stosownym orzeczeniem w trybie art. 138 k.p.a. Stwierdzić należy ponadto, że zaskarżona decyzja organu, utrzymująca w mocy przedstawioną propozycję pełnienia służby, poza przepisami ogólnymi nie zawiera również uzasadnienia faktycznego i prawnego indywidualizującego w jakikolwiek sposób zaproponowane skarżącemu warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie wynika z niego w szczególności, jakie kwalifikacje skarżącego organ uwzględnił ani jaki wpływ na zaproponowane stanowisko służbowe miał dotychczasowy przebieg służby skarżącego, co nosi cechy szablonowych sformułowań decyzji. Twierdzenia organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że przy wydawaniu decyzji wziął pod uwagę dokumenty znajdujące się w aktach osobowych skarżącego, wskazujące na posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, jak i przebieg służby, nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Opisane powyżej uchybienia w działaniu organu wypełniają znamiona naruszenia nie tylko art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, ale także przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Charakter stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa, nie pozwolił na zbadanie zasadności zarzutów skargi zmierzających do ustalenia, iż wystąpiły przesłanki do określenia skarżącemu warunków pełnienia służby na stanowisku młodszego eksperta. Wskazania dla organu, co do dalszego postępowania, wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ zgodnie z zasadami postępowania, w szczególności zaś, należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odnoszących się, w sposób zindywidualizowany, do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wdrożeniowej. Dodać należy, że organ powinien uzasadnić każdy z zaproponowanych warunków pełnienia służby, zwłaszcza w przypadku, w którym obowiązujące przepisy przewidują pewien zakres uznania, w ramach ustawowych kryteriów, dla organu stosującego to prawo w indywidualnym przypadku. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369; ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.