II SA/Bd 1142/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz L.M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2017r. znak [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), złożył L. M. – funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycję określającą następujące warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej: 1) rodzaj służby: służba stała; 2) stopień służbowy: inspektor; 3) stanowisko służbowe: ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy; 4) jednostka organizacyjna KAS: Urząd Celno-Skarbowy, Delegatura; 5) komórka organizacyjna: OC-3 Oddział Celny; 6) miejsce pełnienia służby: G., B. B. 1; 7) uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,732 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Organ wskazał, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017r. Pouczył, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji skarżący powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2, stosunek służby skarżącego wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżący złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. W dniu [...] maja 2017r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu powyższych warunków. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. M. wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej punktu 3 i określenie stanowiska starszego eksperta, uwzględnienie kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ww. ustawy oraz wytycznych Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zawartych w pismach z [...] lutego oraz [...] kwietnia 2017r., zarzucając rażące naruszenie art. 165 ust. 3 ustawy i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2017r. znak [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż decyzja jest zgodna z prawem, albowiem przy jej wydawaniu kierował się przesłankami określonymi w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, tj. posiadanymi przez L. M. kwalifikacjami, przebiegiem jej dotychczasowej służby, a także dotychczasowym miejscem zamieszkania. Dyrektor podniósł ponadto, że regulacje zawarte we wskazanym akcie prawnym nie przewidują – oprócz postanowień art. 169 ust. 1 – żadnych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby takich jak stanowisko służbowe lub wysokość uposażenia funkcjonariusza służby celnej. Ustawodawca nie zastrzegł w tym wypadku, że mają być to warunki odpowiednie. Kwestia ta została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracji. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, zmiany w strukturze administracji podatkowej, kontroli podatkowej i Służby Celnej pociągnęły za sobą również zmiany regulacji prawnych dotyczących zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w strukturach KAS i uposażeń funkcjonariuszy pełniących służbę w Służbie Celno-Skarbowej. Propozycje pełnienia służby musiały być dostosowane do tych zmian. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy L. M. wniosła o jej uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 w części dotyczącej stanowiska eksperta celnego i uposażenia oraz określenie stanowiska starszego eksperta celnego wraz z odpowiednim mnożnikiem kwoty bazowej przewidzianym dla stanowiska starszego eksperta. Skarżąca zarzuciła naruszenie zasad ogólnych, a mianowicie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Jak podała, organ przy ponownym wydawaniu decyzji nie uwzględnił przedstawionych przez nią dodatkowych informacji, czym naruszył także art. 8 k.p.a. Skarżąca wskazała, że z zaskarżonej decyzji wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej może dowolnie rozstrzygać w sprawach ze stosunku służbowego, co stanowi nadinterpretację art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i narusza art. 107 § 3 kpa. Organ nie wziął pod uwagę treści art. 165 ust. 3 ww. ustawy, który w stosunku do funkcjonariuszy celnych w sprawach wynikających ze stosunku służbowego przewiduje zastosowanie przepisów dotychczasowych, które jasno określały stanowisko eksperta dla osób odwołanych z wyższych stanowisk kierowniczych. Z kolei przeniesienie na niższe stanowisko służbowe jest surową karą dyscyplinarną. Skarżąca podkreśliła również, że rażącym naruszeniem prawa było nieuwzględnienie treści przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy, który przy składaniu propozycji pracy lub służby nakazuje uwzględnienie posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu toku postępowania podjęte zostały wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ przy rozstrzyganiu sprawy wziął pod uwagę zarówno akta sprawy, wyrażane przez skarżącą stanowisko, jak i przedłożone przez nią dokumenty. Z kolei niezgodne z treścią żądania załatwienie sprawy samo w sobie nie przesądza o naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Ponadto w ocenie organu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Fakt otrzymywania przez skarżącą uposażenia na określonym poziomie nie wyklucza obecnie możliwości przedstawienia jej zbliżonych warunków. Uposażenie zasadnicze powinno bowiem odpowiadać zakresowi obowiązków na konkretnym stanowisku w konkretnym czasie. W ocenie organu propozycja przedstawiona skarżącej uwzględnia takie okoliczności i nie pozostaje w sprzeczności z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Przy wyborze propozycji służby decydujące znaczenie mają bowiem potrzeby kadrowe jednostek administracji skarbowej i możliwości finansowe pracodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, zostały wymienione w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), w świetle którego sąd uchyla zaskarżoną decyzję w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Do takiej sytuacji doszło w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem sądowej oceny legalności była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] lipca 2017r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu w przedmiocie ustalenia skarżącej (funkcjonariuszowi) nowych warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, dalej "ustawa wprowadzająca"). Zgodnie z przepisem art. 165 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tu 1 marca 2017r.), o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 3). Pracownicy izb administracji skarbowej zatrudnieni przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, w Izbach Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, Katowicach, Łodzi, Poznaniu i Warszawie realizujący zadania w biurach Krajowej Informacji Podatkowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w Izbie Celnej w Katowicach realizujący zadania informacji celnej stają się, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami Krajowej Informacji Skarbowej albo funkcjonariuszami realizującymi zadania Krajowej Informacji Skarbowej. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 4). Zgodnie z ust. 6 art. 165 ustawy wprowadzającej (wszedł w życie z dniem ogłoszenia ustawy czyli 2 grudnia 2016r.), pracownicy zatrudnieni w izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, nie później niż do dnia 28 lutego 2017r., otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu. Wskazany jako podstawa prawna skarżonej decyzji przepis art. 165 ust. 7 stanowi natomiast, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej (...) składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z przepisem art. 169 ust. 1 i 2 ww. ustawy, funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego i zachowuje on ciągłość służby. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Złożenie tego wniosku nie wstrzymuje wykonania decyzji (ust. 5). Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust.7). Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (ust. 7). Zwrócić należy uwagę, iż analiza treści powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż ustawodawca w ramach przedmiotowej reformy administracji skarbowej (rekonstrukcji), zagwarantował dotychczasowym funkcjonariuszom w sprawach dotyczących ich stosunków służbowych stosowanie w okresie przejściowym przepisów dotychczasowych, a funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycje pełnienia służby w służbie Celno-Skarbowej – zagwarantował stopień służbowy różnorzędny do dotychczasowego i ciągłość ich służby oraz to, że propozycja zawierająca nowe warunki pełnienia służby, będzie uwzględniała posiadane przez każdego z nich kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotowa propozycja stanowi specyficzne władcze rozstrzygnięcie organu administracji – w ramach reformy administracji skarbowej - ustalające nowe warunki dalszego pełnienia służby przez funkcjonariusza, a nadto stanowi decyzję w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 169). Oczywiście prawdą jest, iż reforma administracji skarbowej spowodowała konieczność dostosowania zasobu kadrowego do nowych uwarunkowań strukturalnych i nałożonych zadań. Jednakże te działania nie mogą być dowolne i arbitralne, gdyż wynikają one z przepisów ustawy wprowadzającej, w tym art. 165. Nie jest zatem tak, jak sugerował w zaskarżonej decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, że ukształtowanie propozycji pełnienia służby pozostawione zostało swobodnemu uznaniu organu. Zastosowanie wszystkich trzech kryteriów wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 jest bowiem obligatoryjne w każdej indywidualnej sprawie. Tylko wnikliwa analiza akt osobowych konkretnego funkcjonariusza, dokonywana przez pryzmat ustawowych kryteriów, pozwoli na dokonanie obiektywnej oceny jego przydatności do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że kryteria z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zostały określone w sposób wyczerpujący i nie jest dopuszczalne uzasadnianie składanych propozycji innymi, pozaustawowymi okolicznościami. Zatem nie mają znaczenia okoliczności podawane przez organ w odpowiedzi na skargę, takie jak potrzeby kadrowe czy wysokość zabezpieczonych przez dany organ (pracodawcę) środków finansowych. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, wymaga wykazania, że organ działał wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). W tej materii w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nawiązuje się do stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 stycznia 2014r., sygn. akt K 51/12 (LEX nr 1418831), że przepis art. 60 Konstytucji RP reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także zwalniania ze służby publicznej. Powyższe niewątpliwie dotyczy też zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej - co należy podkreślić - nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. Akcentując zatem, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy, tym samym zdaniem Sądu, składanie funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, w związku z całkowicie niezależną od niego sytuacją, leżąca po stronie organów publicznych, powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o nowych warunkach pełnienia dalszej służby publicznej. Jak już wyżej sygnalizowano, ponieważ w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie propozycji ustalającej nowe warunki pełnienia dalszej służby przez funkcjonariusza (art. 169 ust. 4 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich przesłanek i faktów istotnych dla danej sprawy. Inaczej mówiąc, motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z 25 października 2016 r., II OSK 110/15, LEX nr 2258826). Jedynie prawidłowo zredagowane uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, czyli uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów. Nadto uzasadnienie decyzji ma istotne znaczenie w realizacji wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Ponadto, z uwagi na treść odpowiedzi organu na skargę, kwestionującą sposób sformułowania zarzutów skargi, podkreślić należy, iż jedynie prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że złożona skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycja z dnia [...] maja 2017r. poza wskazaniem zaproponowanych warunków służby, i przywołaniem art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia ani faktycznego ani prawnego. Tak istotne i rażące naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, w zw. z przepisem art. 169 ust. 4 i 7 ww. ustawy, na ponownego rozpatrzenia, winno skutkować obligatoryjnym uchyleniem tak wadliwej decyzji, i stosownym orzeczeniem w trybie art. 138 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że ponowna decyzja organu z dnia [...] lipca 2017r. utrzymująca w mocy przedstawioną propozycję pełnienia służby, poza przepisami ogólnymi nie zawiera również uzasadnienia faktycznego i prawnego indywidualizującego w jakikolwiek sposób zaproponowane skarżącej warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Przede wszystkim, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych wyżej regulacji. Podane okoliczności wskazują, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącej - jako adresatowi propozycji (decyzji) - dowiedzenia się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Ponadto, w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w tej sprawie w związku ze znacznym obniżeniem stanowiska (funkcji) i wysokości uposażenia, konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Wymaga również podkreślenia, co przy ocenie przesłanek zostało pominięte w tej sprawie, że w aktach osobowych skarżącej znajdują się dokumenty potwierdzające zdobyte przez nią wykształcenie, umiejętności, poszerzanie wiedzy specjalistycznej oraz awanse i nagrody. Stwierdzonego uchybienia nie można skutecznie konwalidować na etapie postępowania sądowego, o co wnosiła skarżąca, gdyż wówczas Sąd dokonałby merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a nie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z tych samych powodów, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że z uwagi na komplementarny i związany charakter poszczególnych elementów złożonej skarżącej propozycji pełnienia służby – jako decyzji ustalającej warunki pełnienia służby, mimo wniosku skarżącej o uchylenie decyzji: "w części dotyczącej stanowiska eksperta celnego i uposażenia" oraz określenie stanowiska starszego eksperta wraz z odpowiednim mnożnikiem kwoty bazowej przewidzianym dla stanowiska starszego eksperta, dla prawidłowego rozpoznania przez właściwy organ całości sprawy – konieczne było uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych w całości. Dlatego też, raz jeszcze zaakcentować trzeba, że w treści uzasadnienia decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, organ winien w sposób przejrzysty, jawny i transparentny wykazać, że przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji zastosował kryteria z art. 165 ust. 7 tej ustawy, które zostały określone w sposób wyczerpujący, a zatem nie może sięgać po inne pozaustawowe okoliczności, uzasadniając składane propozycje dalszej służby. Opisane powyżej uchybienia w działaniu organu wypełniają znamiona naruszenia nie tylko art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, ale także przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7 k.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 k.p.a. Mając na uwadze zarzuty skargi, wskazać należy z opisanych wyżej powodów nie jest możliwe dokonanie przez sąd kontroli zgodności ze wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego poszczególnych zaproponowanych skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej warunków pełnienia służby, w szczególności dlatego, ze organ nie wskazał ani podstawy prawnej ani faktycznej dla poszczególnych warunków dalszego pełnienie przez skarżąca służby w Służbie Celno-Skarbowej. W szczególności dla tych elementów, które skarżąca zakwestionowała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie w skardze do sądu administracyjnego, czyli stanowiska służbowego i związanego z nim uposażenia zasadniczego wyrażonego w zaproponowanej wysokości mnożnika kwoty bazowej ustalonej w ustawi budżetowej. Do tych konkretnych spornych kwestii nie odniósł się organ jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Charakter stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa i konieczność ponownego prawidłowego załatwienia sprawy przez organ, stosownie do przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, nie pozwolił zatem na zbadanie zasadności zarzutów skargi zmierzających do ustalenia, iż wystąpiły przesłanki do określenia skarżącej warunków pełnienia służby na stanowisku starszego eksperta. Niezależnie jednak od powyższego, nie przesądzając na obecnym etapie, zgodności z przywołanymi wyżej przepisami zaproponowanych skarżącej warunków pełnienia służby, uwzględniając stanowisko organu w odpowiedzi na skargę należy zwrócić uwagę, iż ponownie rozpatrując sprawę organ winien uzasadnić podstawy prawne i faktyczne dla każdego z zaproponowanych warunków pełnienia służby, zwłaszcza takich, których obowiązujące przepisy nie kształtują wiążąco wprost, lecz regulują pewien zakres uznania, w ramach ustawowych kryteriów, dla organu stosującego to prawo w indywidualnym przypadku. Jak już wskazano z dyspozycji przepisów art. 165 i 169 ustawy wprowadzającej, wynika obowiązek uwzględnienia także ciągłości służby i uwzględnienia w pewnym zakresie przepisów dotychczasowych, zwłaszcza w okresie przejściowym. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pełniła służbę w Służbie Celnej na stanowisku Zastępcy Dyrektora Izby Celnej (od [...] kwietnia 2008r.). Z dniem [...] września 2014r. została mianowana na stopień służbowy inspektora celnego (zaliczany do korpusu oficerów starszych Służby Celnej). Pismem z dnia [...] lutego 2017r. Szef Służby Celnej, na podstawi art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o służbie Celnej w zw. z art. 160 ust. 1 pkt 4 ustawy wprowadzającej z upływem dnia [...] lutego 2017r. odwołał skarżącą ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Izby Celnej, informując, ze nowe stanowisko zostanie wyznaczone przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Wskazać należy, że w dniu odwołania skarżącej, będącej funkcjonariuszem Służby Celnej, ze stanowiska zastępcy dyrektora izby celnej obowiązywało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 334 z późn.zm.), który stanowił w § 8 pkt 2, że zmiana na stanowisku służbowym może odbywać się przez odwołanie ze stanowiska z kategorii stanowisk kierowniczych. Zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt II, stanowisko służbowe zastępcy dyrektora izby celnej - należy do kategorii stanowisk kierowniczych. Z kolei w myśl przepisu § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku zmiany, o której mowa w § 8 pkt 2, funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko służbowe nie niższe niż zajmowane przed awansem na stanowisko z kategorii stanowisk kierowniczych. W ust. 2 § 10 wskazano natomiast, że w przypadku gdy funkcjonariusz przed awansem zajmował stanowisko służbowe niewymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia, funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko służbowe nie niższe niż stanowisko służbowe: 1) starszego eksperta Służby Celnej - w przypadku odwołania ze stanowiska służbowego Szefa Służby Celnej, zastępcy Szefa Służby Celnej, dyrektora departamentu albo zastępcy dyrektora departamentu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby celnej, zastępcy dyrektora izby celnej, naczelnika urzędu celnego albo zastępcy naczelnika urzędu celnego; 2) młodszego eksperta Służby Celnej - w przypadku odwołania ze stanowiska służbowego kierownika referatu, zastępcy kierownika oddziału celnego, kierownika oddziału celnego albo zastępcy naczelnika wydziału; 3) starszego specjalisty Służby Celnej - w przypadku odwołania ze stanowiska służbowego dowódcy jednostki pływającej albo kierownika zmiany; 4) eksperta Służby Celnej - w innych przypadkach niż określone w pkt 1-3. Skarżąca została odwołana ze stanowiska kierowniczego w Służbie Celnej, zatem powyższe zasady maja do niej zastosowanie- jako przepisy dotychczasowe w odniesieniu zaproponowania jej adekwatnych dla skutku odwołania ze stanowiska służbowego warunków dalszego pełnienia służby. Nie może wpłynąć na zmianę nabytych przez skarżącą funkcjonariuszkę uprawnień związanych z kontynuacją i ciągłością jej służby okoliczność, iż od dnia 1 marca 2017r. weszło w życie rozporządzenie wykonawcze do nowej ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej – rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2017r. poz. 444). Oczywistym jest wszakże, że skarżąca w dniu wejścia w życie tego aktu była już skutecznie odwołaną z kierowniczego stanowiska służbowego w Służbie Celnej, oraz nie została wyznaczona na żadne stanowisko kierownicze w służbie Celno-Skarbowej. Tym samym do sytuacji faktycznej, w której znalazła się skarżąca od 1 marca 2017r., nie mógł mieć zastosowania przepis § 9 ust. 1 i 2 nowego rozporządzenia – ponieważ nie została ona odwołana z żadnego stanowiska w nowej zreformowanej strukturze – Służbie Celno-Skarbowej. Zważyć należy, iż z analizy akt sprawy wynika wyłącznie to, że pismem z [...] marca 2017r. Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego poinformował inspektora celnego L. M., że od dnia otrzymania tego wyznaczenia do dnia otrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, miejscem pełnienia służby w ramach Delegatury Urzędu Celno-skarbowego jest Oddział Celny. Z kolei pismem z [...] kwietnia 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował jedynie, że z dniem [...] marca 2017r. nie przysługuje skarżącej dodatek funkcyjny oraz że uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami pozostają bez zmian. Organ zważy również, iż składając konkretnemu funkcjonariuszowi propozycje dalszego pełnienia służby w Służbę Celno –Skarbowej na konkretnym stopniu służbowym, na konkretnym stanowisku służbowym, musi respektować kryteria określone w art. 165 ust. 7 ww. ustawy, zatem także uzasadniając konkretne warunki winien wskazać konkretne przepisy prawa materialnego oraz okoliczności faktyczne, które legły u podstaw zastosowania właściwych mnożników uposażenia zasadniczego. Jak bowiem wynika z załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy służby Celno-Skarbowej, dla każdego w określonym w nim stanowisk służbowych (podzielonych na kategorie) przewidziano określony przedział wielkości mnożnika kwoty bazowej w wartościach "od – do". Przykładowo dla zaproponowanego skarżącej stanowiska służbowego - eksperta Służby Celno-Skarbowej, zaliczanego do kategorii stanowisk eksperckich określony rozporządzeniem mnożnik kwoty bazowej może wynosić 2,321-2,721. Skarżącej zaproponowano uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,321 czyli minimalnego określonego przez prawodawcę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie uzasadnił jednocześnie jakie były przesłanki takiego ukształtowania tego wskaźnika, w szczególności w oparciu o wiążący go obowiązek uwzględnienia kryteriów ustawowych czyli "posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby". W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.