II SA/Bd 1144/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jan Grzęda Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Marka K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu likwidacji otworów w ścianie budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] 2004 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] 2004 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Marka K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] 2004 r., znak [...] nakazującej jemu likwidację dwóch otworów okiennych (w garażu i w pokoju), znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego położonego w B., przy ul. [...] (działka nr [...]), poprzez ich zamurowanie ewentualnie wypełnienie tych otworów materiałem przepuszczającym światło – w terminie do [...] 2004 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że sporny budynek wybudowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1982 r. Usytuowano go w odległości 70 cm od granicy z działką sąsiednią o nr [...], której właścicielami są pp. K. W ścianie tego budynku od strony działki nr [...] znajdują się dwa okna (od pokoju i od garażu). W ocenie organów obu instancji, zbliżenie ściany budynku do granicy działki i wykonanie w niej okien jest niezgodne zarówno z przepisami technicznymi obowiązującymi w trakcie budowy, jak i obowiązującymi w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Ustalono ponadto, że budynek ten został zrealizowany na podstawie projektu budowlanego [...], zgodnie z którym w piwnicach budynku (niski parter) nie były przewidziane pomieszczenia mieszkalne. W dokumentach zaś uzyskanych z Urzędu Gminy B. nie ma potwierdzenia na akceptację dokonania zmian zarówno co do sposobu użytkowania pomieszczeń w piwnicy, jak i zbliżenia budynku do granicy z działką sąsiednią oraz wykonania spornych okien. Powyższe uzasadnia, zdaniem organów, wydanie na podstawie przepisu art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) decyzji nakazującej likwidację spornych otworów okiennych poprzez ich zamurowanie. Ponadto uznano, że ze złożonych przez skarżącego oświadczeń świadków, również wynika, iż samowolnie dokonał on zmian warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę w trakcie budowy. Wskazano także, że w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 1980) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie była wymagana zgoda sąsiadów na zbliżenie budynku do granicy działki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Marek K., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji z powodu naruszenia prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organy w zaskarżonych decyzjach nie wskazały prawidłowej podstawy prawnej ich wydania i że takiej nie ma. Budynek został bowiem wybudowany w 1982 r. na podstawie pozwolenia na budowę z [...] 1982 r., a integralną częścią pozwolenia był projekt budowlany typowy, który został zaadaptowany do warunków miejscowych zgodnie z życzeniem inwestora. Przewidywał on otwory okienne w tylnej ścianie budynku. Nie było to kwestionowane ani przez organy nadzoru budowlanego, ani przez właścicieli sąsiedniej działki przez 20 lat. Dziś projektu tego już nie ma, ale nie upoważnia to do podważania twierdzeń skarżącego co do tego, co projekt ten zawierał. Podkreślił ponadto, że sporne otwory okienne w żaden sposób nie utrudniają korzystania przez sąsiadów z wybudowanego samowolnie budynku gospodarczego usytuowanego na granicy działki i pozbawionego od tej strony okien. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, twierdząc, iż podnoszony przez skarżącego brak kompetencji organu drugiej instancji do wydania decyzji jest niezasadny, gdyż art. 81 ust. - bez wskazania, pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą, natomiast art. 83 ust. 2 tej ustawy stanowi o wojewódzkim inspektorze nadzoru budowlanego jako organie wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Podniósł ponadto, że odstąpienie od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nastąpiło zarówno według ich obowiązywania w trakcie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę – w 1982 r., jak i obecnie obowiązujących. Zastosowanie zaś do tego budynku przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nastąpiło na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, jako że został on wybudowany przed wejściem w życie tej ustawy ( tj. przed 01.01.1995 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej stanowi art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), który ma w niniejszej sprawie zastosowanie, zgodnie z treścią przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 05.02.1987 r. w sprawie IV SA 827/86 (ONSA 1988/1/1. Lex 9963), zachowujący aktualność w niniejszej sprawie, że "w odniesieniu do obiektu budowlanego, na którego wzniesienie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, cytowany wyżej przepis znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy – przy braku okoliczności z art. 37 prawa budowlanego – stwierdzone naruszenie prawa stanowi równocześnie naruszenie warunków pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak naruszenia prawa powstały w związku z wykonaniem przez inwestora wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanie decyzji, o której mowa w art. 40 prawa budowlanego, może nastąpić dopiero po uprzednim wzruszeniu w trybie nadzoru pozwolenia na budowę. Pogląd przeciwny, dopuszczający możliwość nakazania inwestorowi dokonania zmian i przeróbek obiektu budowlanego wzniesionego zgodnie z warunkami udzielonego mu pozwolenia, prowadziłby do dezawuowania decyzji organów administracji bez ich uchylania, stwarzałby u obywateli niepewność co do stanu prawnego oraz klimat nieufności do organów Państwa". Stwierdzić wobec tego należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, podstawowe znaczenie ma to, czy sporny budynek został wniesiony zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, czy też skarżący samowolnie odstąpił od tych warunków. Powyższa, istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność nie została w postępowaniu przed organami administracji wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości. Jest niewątpliwe, że jedynymi dokumentami, jakie w toku postępowania administracyjnego uzyskały organy administracji, są decyzja z dnia [...] 1982 r. o pozwoleniu na budowę, rejestr pozwoleń na budowę z 1981 r., oświadczenie o podjęciu nadzoru i kierownictwa budowy przez A. G. z powołaniem się na stosowne uprawnienie budowlane i wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z adnotacją o załączeniu planu sytuacyjnego budynku. Organy administracji nie dysponują ani projektem budowlanym, ani planem realizacyjnym, ani wspomnianym powyżej planem sytuacyjnym budynku. Powoduje to, jak słusznie zauważył organ II instancji w decyzji z dnia [...] 2004 r., że niemożliwym jest jednoznaczne stwierdzenie, czy przybliżenie budynku na odległość 60 cm od granicy zostało usankcjonowane w planie zagospodarowania działki budowlanej, czy też skarżący dokonał tego samowolnie, zwłaszcza wobec kategorycznych i konsekwentnych twierdzeń skarżącego co do tego, że sporny budynek został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym i że dokonano odbioru tego budynku w takim kształcie, w jakim występuje on dzisiaj (także z dwoma oknami w tylnej ścianie). Kwestia ta musi być wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego, aby można było stwierdzić, czy doszło w niniejszej sprawie do naruszenia warunków pozwolenia na budowę, bo tylko wtedy mógłby znaleźć zastosowanie przepis art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 75 i 77 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.