II SA/Bd 1145/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz S. P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...] 2017r. [...] Dyrektor Izby Skarbowej, powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), złożył S. P.– funkcjonariuszowi Służby Celnej, propozycję określającą następujące warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]: 1) rodzaj służby: służba stała; 2) stopień służbowy: podinspektor; 3) stanowisko służbowe: młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy; 4) jednostka organizacyjna KAS: [...] Urząd Celno-Skarbowy w [...], Delegatura w [...]; 5) komórka organizacyjna: OC-1 Oddział Celny w [...]; 6) miejsce pełnienia służby: [...], ul Batorego 61; 7) uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,090 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,678 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Organ wskazał, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017r. Pouczył, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji skarżący powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2, stosunek służby skarżącego wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżący złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. W dniu [...] 2017r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu powyższych warunków. Następnie pismem z dnia [...] 2017 r. stanowiącym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej punktu 3 - określenia stanowiska służbowego młodszego eksperta, zarzucając organowi rażące naruszenie art. 165 ust. 3 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] 2017r. znak [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż przy wydawaniu kwestionowanej decyzji kierował się przesłankami określonymi w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, tj. posiadanymi przez funkcjonariusza kwalifikacjami, przebiegiem dotychczasowej służby, a także dotychczasowym miejscem zamieszkania. Dyrektor podniósł ponadto, że regulacje zawarte we wskazanym akcie prawnym nie przewidują – oprócz postanowień art. 169 ust. 1 – żadnych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby takich jak stanowisko służbowe lub wysokość uposażenia funkcjonariusza służby celnej. Ustawodawca nie zastrzegł w tym wypadku, że mają być to warunki odpowiednie. Kwestia ta została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracji. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, zmiany w strukturze administracji podatkowej, kontroli podatkowej i Służby Celnej pociągnęły za sobą również zmiany regulacji prawnych dotyczących zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w strukturach KAS i uposażeń funkcjonariuszy pełniących służbę w Służbie Celno-Skarbowej. Propozycje pełnienia służby musiały być dostosowane do tych zmian. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję S. P., wnosząc o uchylenie obu decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. zasad postępowania wyrażonych w przepisach art. 8, 10 oraz 11 k.p.a., a także naruszenie przepisu art. 66 a k.p.a. poprzez nie prowadzenie metryki sprawy oraz naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nie włączenie do akt sprawy akt personalnych skarżącego. Ponadto w ocenie skarżącego doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w decyzji ustalającej warunki pełnienia służby przesłanek określonych w tym przepisie takich jak kwalifikacje zawodowe i przebieg służby. Skarżący wywiódł, że ustalenie nowych warunków służby w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie zostało pozostawione całkowitej swobodzie organu. Osoby posiadające porównywalne kompetencje (kwalifikacje oraz przebieg służby) powinny otrzymać obiektywnie porównywalne propozycje nowego zatrudnienia lub pełnienia służby. W ocenie skarżącego, zaproponowane mu stanowisko młodszego eksperta nie uwzględnia w pełni posiadanych przez niego kwalifikacji oraz przebiegu służby. Skarżący zwrócił też uwagę, że organ nie uzasadnił decyzji z dnia [...] 2017 r., a w decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że kompetencje strony nie są wystarczające do pełnienia wnioskowanego stanowiska starszego eksperta. Stwierdził też, że z akt sprawy nie wynika, by przy wydawaniu decyzji organ analizował kwalifikacje skarżącego oraz przebieg służby. Skarżący, powołując się na treść art. 165 ust. 3 cyt. ustawy wskazał, że skoro przepisy regulujące stanowiska w Służbie Celnej przewidywały uzyskanie stanowiska starszego eksperta po odwołaniu ze stanowiska naczelnika urzędu celnego, to takie stanowisko powinno mu przysługiwać, po jego odwołaniu w dniu [...] 2017 r. Wskazał też przykłady funkcjonariuszy o podobnych do niego kwalifikacjach i przebiegu służby, którym zaproponowano wyższe stanowiska, mimo iż nie podnosili oni w ostatnim czasie swoich kompetencji i nie wykonywalni zadań wykraczających poza normalne obowiązki służbowe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 165 ust 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, dalej "ustawa wprowadzająca"), w świetle którego dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 169 ust. 4 cyt. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (ust. 7). Z przywołanych przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza, składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno – skarbowej i ustalając nowe warunki pełnienia służby. Wbrew jednak twierdzeniom organu zawartym w zaskarżonej decyzji sposób, w jaki zostanie sformułowana wspomniana propozycja pełnienia służby nie został pozostawiony swobodnemu uznaniu organu administracji. Przy podejmowaniu wspomnianego rozstrzygnięcia, zobligowany jest on bowiem do uwzględnienia wszystkich trzech kryteriów wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 cyt. ustawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że kryteria z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zostały określone w sposób wyczerpujący i nie jest dopuszczalne uzasadnianie składanych propozycji innymi, pozaustawowymi okolicznościami, takimi jak, wskazywane w odpowiedzi na skargę potrzeby kadrowe czy wysokość zabezpieczonych przez organ (pracodawcę) środków finansowych. Dodać należy również, że w złożonej funkcjonariuszowi propozycji służby organ winien wykazać, że działał na podstawie i w granicach prawa, z wyłączenie arbitralności (art. 7 Konstytucji RP.). Należy mieć bowiem na uwadze, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Wskazuje na to w szczególności brzmienie art. 60 Konstytucji RP, w świetle którego obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten, poza etapem naboru do służby publicznej, reguluje również zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (por. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). W świetle powyższego, zastosowanie kryteriów merytorycznych wynikających z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie propozycji ustalającej nowe warunki pełnienia służby przez funkcjonariusza (art. 169 ust. 4 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Ponadto, w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w tej sprawie w związku ze znacznym obniżeniem stanowiska (funkcji) i wysokości uposażenia, konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala bowiem poznać motywy, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, daje też Sądowi możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji takiej decyzji. Uwzględniając powyższe zauważyć należy, że złożona skarżącemu przez Dyrektora Izby Skarbowej propozycja z dnia [...] 2017r. poza wskazaniem zaproponowanych warunków służby i przywołaniem art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Stanowi to istotne i rażące naruszenie omawianych wyżej przepisów postępowania w zw. z przepisem art. 169 ust. 4 i 7 ww. ustawy, które winno skutkować obligatoryjnym uchyleniem wadliwej decyzji na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ i stosownym orzeczeniem w trybie art. 138 k.p.a. Stwierdzić należy ponadto, że zaskarżona decyzja organu utrzymująca w mocy przedstawioną propozycję pełnienia służby, poza przepisami ogólnymi nie zawiera również uzasadnienia faktycznego i prawnego indywidualizującego w jakikolwiek sposób zaproponowane skarżącemu warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie wynika z niego w szczególności, jakie kwalifikacje skarżącego organ uwzględnił ani jaki wpływ na zaproponowane stanowisko służbowe miał dotychczasowy przebieg służby skarżącego. Twierdzenia organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że przy wydawaniu decyzji wziął pod uwagę dokumenty znajdujące się w aktach osobowych skarżącego, wskazujące na posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, jak i przebieg służby, nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Opisane powyżej uchybienia w działaniu organu wypełniają znamiona naruszenia nie tylko art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, ale także przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Charakter stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa nie pozwolił na zbadanie zasadności zarzutów skargi zmierzających do ustalenia, iż wystąpiły przesłanki do określenia skarżącemu warunków pełnienia służby na stanowisku starszego eksperta. Wskazania dla organu, co do dalszego postępowania, wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ zgodnie z zasadami postępowania, w szczególności zaś, należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odnoszących się, w sposób zindywidualizowany, do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wdrożeniowej. Dodać należy, że organ powinien uzasadnić każdy z zaproponowanych warunków pełnienia służby, zwłaszcza w przypadku, w którym obowiązujące przepisy przewidują pewien zakres uznania, w ramach ustawowych kryteriów, dla organu stosującego to prawo w indywidualnym przypadku. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369; ze zm.), orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.