II SA/Bd 1146/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego oddala skargę W dniu [...] 2011 r. oraz w dniu [...] 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził oględziny budynku po byłej piekarni na działce nr [...] w [...]. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że budynek gospodarczy o wymiarach 18,30m x 6,00 wybudowano zgodnie z pozwoleniem na budowę, udzielonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] 1993 r., natomiast brak jest pozwolenia na dokonaną dobudowę o wymiarach 5,00 m x 8,00 m od strony działki nr [...], której właścicielami są K. i J. K. Według oświadczenia poprzedniego właściciela nieruchomości dobudowa została zrealizowana w 1994 r. podczas budowy podstawowego budynku gospodarczego i była wykorzystywana jako pomieszczenia socjalne piekarni oraz w późniejszym okresie jako stolarnia. W związku z powyższymi ustaleniami organ I instancji, na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wydał postanowienie nakładające na A. C. (skarżącą) obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną samowolnie dobudowanej części budynku gospodarczego w określonym terminie. W związku z wykonaniem powyższego obowiązku organ I instancji, na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. wydał decyzję z 25 lipca 2012 r. nakazująca wykonanie określonych robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją z dnia [...] 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił decyzję z [...] 2012 r. wskazując, iż organ winien ocenić zgodność przedmiotowej budowy z przepisami planistycznymi i umożliwić inwestorowi uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji wydał w dniu 9 sierpnia 2013 r. decyzję nakazującą rozbiórkę dobudowanego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ze względu na odmowę wydania przez Burmistrza [...] decyzji o warunkach zabudowy, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] 2013 r. Rozpoznawszy skargę na decyzję WINB z dnia [...] 2013 r. wniesioną przez A. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia [...] 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1507/13, uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, powoławszy uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, że orzeczenie w rozpoznawanej sprawie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., wymagało rozważenia i dokonania oceny, czy rozbudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy był przeznaczony pod zabudowę, kiedy przepisy o planowaniu przestrzennym przestały w tym zakresie obowiązywać, oraz czy interes prawny skarżącej w ramach poczynionych ustaleń odnośnie zmian przepisów planistycznych dotyczących działki skarżącej zasługuje na konstytucyjną ochronę. W związku z powyższym PINB, decyzją z dnia [...] 2014 r., na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zobowiązał skarżącą do wykonania określonych robót; decyzję tę, rozstrzygnięciem z dnia [...] 2014 r. organ odwoławczy uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że organ I instancji dokonał legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu w samowolnie wybudowanym budynku gospodarczym. Zdaniem organu odwoławczego nakazany niezbędny zakres prac do wykonania to prace w celu prawidłowego funkcjonowania kotłowni, która nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania, a jego przedmiotem jest samowolnie dokonana rozbudowa budynku gospodarczego i taka funkcja obiektu jest wykazywana w aktach sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, PINB, decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], nakazał skarżącej wykonanie do dnia [...] 2015 r. robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego z kotłownią na działce nr [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem, polegających na dokończeniu budowy nowego murowanego wewnętrznego trzykanałowego komina w pomieszczeniu kotłowni oraz osadzeniu w kanale dymowym rury ze stali nierdzewnej wyprowadzonej na wysokość powyższej 1,20 m ponad komin oraz wykonaniu wentylacji nawiewno-wywiewnej w kotłowni poprzez wykucie otworu wlotowego pod stropem, w istniejącym kominie. W uzasadnieniu decyzji organ, przedstawiwszy dotychczasowy stan faktyczny w sprawie, stwierdził, że samowolna rozbudowa została wykonana w okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] 1991 r. i nie naruszała ustaleń tego planu, jednak narusza obecnie obowiązujące przepisy planistyczne w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki – organ uznał jednak, że skoro przepis stanowi wyraźnie o nowej zabudowie, to nie powinien mieć odniesienia do obiektu istniejącego przed dniem jego wejścia w życie. Powołując stanowisko skarżącej, iż kotłownia w samowolnej rozbudowie budynku gospodarczego istniała od początku, nie dokonano żadnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na kotłownię i poczyniono szereg prac, by była ona zgodna z przepisami, organ I instancji stwierdził, że bezspornie pomieszczenie kotłowni istniało w samowolnej rozbudowie od roku 1994 tj. od chwili przystąpienia do użytkowania rzeczonej rozbudowy, a fakt ten nie został zakwestionowany w toku postępowania przez żadną ze stron, zatem przedmiotem niniejszego postępowania winna być samowolna rozbudowa budynku gospodarczego z kotłownią na działce nr [...], a nie – jak pierwotnie przyjęto – samowolna rozbudowa budynku gospodarczego na tej działce. W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionym pismem z dnia [...] 2015 r. przez J. K., podniesiono, że kotłownia – piec na olej, nie znajdowała się w dobudowanym do piekarni budynku, którego dotyczy niniejsza sprawa, ale w budynku głównym piekarni oraz że przedłożona przez skarżącą dokumentacja techniczna nie ma na celu legalizacji części budynku pobudowanej bez pozwolenia, ale przekształcenie samowolnie dobudowanej części budynku gospodarczego w lokal mieszkalny. Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił decyzję PINB z [...] 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżoną decyzją organ I instancji dokonuje legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu, gdy w sprawie głównym aspektem postępowania legalizacyjnego jest samowolna rozbudowa budynku gospodarczego. W ocenie organu wykonanie decyzji PINB może doprowadzić do legalizacji użytkowania w określonej formie budynku, który nie jest obiektem legalnym w świetle przepisów prawa. Organ stwierdził, że powoływana przez PINB okoliczność istnienia kotłowni w samowolnej rozbudowie budynku gospodarczego od początku, nie dokonania żadnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na kotłownię i poczynienia szeregu prac przez skarżącą, by kotłownia była zgodna z przepisami nie może być argumentem przemawiającym za jej legalizacją. Organ podkreślił, że rozbudowa budynku gospodarczego powstała w warunkach samowoli budowlanej i użytkowanie jej jako pomieszczeń socjalnych czy też stolarni, jak również przystosowanie części obiektu jako kotłowni odbyło się samowolnie przez poprzedniego właściciela nieruchomości, a na skarżąca w momencie zakupu obiektu przechodzą wszystkie korzyści i ciężary. WINB zalecił organowi I instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dokonanej samowoli obiektu, tj. rozbudowę (dobudowę) budynku gospodarczego, i w oparciu o przepis art. 40 ustawy nakazanie skarżącej wykonanie takich robót, które umożliwiałyby wykorzystanie obiektu wyłącznie jako budynek gospodarczy; w następnej kolejności organ I instancji powinien ewentualnie podjąć postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na kotłownię, jeżeli właściciel wyrazi taką wolę. Pismem z dnia [...] 2015 r. A. C., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], zarzucając jej naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że twierdzenie organu o legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym; że organ winien wskazać, w jaki sposób przedmiotowy obiekt był użytkowany przed wszczęciem postępowania administracyjnego i w jaki sposób ma być użytkowany po dokonaniu legalizacji; oraz że w niniejszej sprawie podstawą decyzji powinny być ustalenia faktyczne zawarte w decyzji PINB z dnia [...] 2012 r. wszczynającej postępowanie legalizacyjne. Skarżąca wskazała, że działając w zaufaniu do organów państwa w znacznej części wykonała prace dostosowawcze; że przedmiotowy obiekt ani przez chwilę nie był budynkiem gospodarczym w rozumieniu definicji legalnej, więc skarżąca nie dokonuje zmiany użytkowania obiektu; oraz że poprzedni właściciel użytkował przedmiotowy obiekt jako piekarnię, w tym i kotłownię, więc decyzja PINB ustalająca zakres dostosowania do przepisów była decyzją prawidłową, nieprowadzącą do zmiany użytkowania obiektu. W ocenie skarżącej organ odwoławczy błędnie powołał się na definicję ustawową budynku gospodarczego, bowiem takiego obiektu na nieruchomości nr [...] w [...] nie było. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego, w związku z czym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którą organ I instancji nakazał skarżącej wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego z kotłownią na działce nr [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem, w zakresie wskazanym w sentencji decyzji. Zaskarżoną decyzję WINB oparł o ustalenie, iż organ I instancji, zawierając w sentencji uchylonej decyzji określenie wymaganych robót dla legalizacji samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego z kotłownią, doprowadza do legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy w sprawie przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest samowolna rozbudowa budynku gospodarczego. Z twierdzeniem tym nie zgadza się skarżąca, wskazując, że nie ma znajduje ono poparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Rozstrzygając w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając to na uwadze przypomnieć należy, iż w toku sprawy dotyczącej przedmiotowego obiektu zapadł już wyrok, w którym WSA w [...] zobowiązał organy do dokonania oceny, czy rozbudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy był przeznaczony pod zabudowę, kiedy przepisy o planowaniu przestrzennym przestały w tym zakresie obowiązywać, oraz czy interes prawny skarżącej w ramach poczynionych ustaleń odnośnie zmian przepisów planistycznych dotyczących działki skarżącej zasługuje na konstytucyjną ochronę w świetle treści uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1507/13 , publ. LEX nr 1404021). Jako, że rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu jest zbadanie zasadności uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, zważyć należy, czy decyzja pierwszoinstancyjna w istocie dotknięta była wadami uzasadniającymi rozstrzygnięcie kasacyjne. Analizując treść decyzji PINB z [...] 2015 r. stwierdzić należy, iż organ ten nie przeprowadził oceny w zakresie, w jakim zobowiązany był do tego wyrokiem WSA w [...], II SA/Bd 1507/13. Co prawda organ I instancji poczynił ustalenia co do obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] 1991 r., lecz ustalenia te są w ocenie Sądu zbyt ogólnikowe, a ponadto znajdują się w historycznej części uzasadnienia, a nie w części obejmującej przedstawienie przez organ ustaleń faktycznych w rozpoznawanej aktualnie sprawie. Nie wskazano, w jakim dokładnie okresie obowiązywał plan, jakie były jego postanowienia dotyczące przeznaczenia terenu, na którym wzniesiono samowolnie budynek gospodarczy, a także czy i dlaczego funkcja tego budynku była zgodna lub niezgodna z obowiązującym wówczas planem. Ponadto, nie dokonano oceny czy oraz w jakim zakresie interes prawny skarżącej w ramach poczynionych ustaleń odnośnie zmian przepisów planistycznych dotyczących działki skarżącej zasługuje na konstytucyjną ochronę w świetle treści uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 – wraz z uzasadnieniem tego stanowiska. Co się tyczy kwestii prawidłowości ujęcia w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej - obok budynku gospodarczego - kotłowni, jako obiektu podlegającego nakazanym przez organ robotom budowlanym przeprowadzanym w celu legalizacji samowoli budowlanej, poprzeć należy stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż postępowanie w sprawie dotyczy jedynie budynku gospodarczego. Ustalenie to zawarł zresztą w zapadłym wyroku WSA w [...], przesądzając, że dokonano samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego, nie zaś budynku gospodarczego wraz z kotłownią. Słusznie więc organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem legalizacji winna być samowolna dobudowa budynku gospodarczego. W sytuacji natomiast, kiedy organ I instancji obejmuje legalizacją kotłownię, to jej powstanie, właściwości i przeznaczenie nie mogą wykraczać poza funkcje gospodarcze budynku. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji pierwszoinstancyjnej, brak jest w tej materii jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Objęcie wskazaną decyzją kotłowni, musiało więc powodować poczynienie ustaleń, kiedy powstała kotłownia, w jakim kształcie i o jakich funkcjach oraz czy i jak zmieniały się jej parametry techniczne i możliwości grzewcze. Jest to istotne w kontekście dokonania następnych ustaleń faktycznych dotyczących zagadnienia, czy funkcja grzewcza tej kotłowni ogranicza się jedynie do ogrzania budynku gospodarczego, czy też funkcja tej kotłowni wykracza poza te zadania, a w szczególności związana jest z przystosowaniem tego obiektu do funkcji mieszkalnej lub funkcji służebnej wobec budynku mieszkalnego, poprzez zaopatrywanie go w energię cieplną. W sytuacji ustalenia przez organ, że pojawienie się w budynku kotłowni o takich parametrach, które pozwalają wykorzystywać budynek dla funkcji mieszkalnej, było związane z wynajmowaniu go lokatorom (która to okoliczność w sprawie była podnoszona, a której organ nie wyjaśnił), to oczywistym jest, że zalegalizowanie budowy omawianego budynku zmierzałoby do legalizacji zmiany sposobu użytkowania go w funkcji mieszkalnej, jako obiektu gospodarczego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, co zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2851/12; wyrok WSA w Krakowie z 2 września 2014 r., II SA/Kr 758/14; wyrok WSA w Poznaniu z 19 lipca 2012 r., II SA/Po 405/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 11 kwietnia 2012 r., II SA/Wr 46/12; wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 1117/10; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) jest niedopuszczalne. Należy także podkreślić, że niezbędne w sprawie ustalenia faktyczne, powinny być poczynione w oparciu o przytoczone dowody, wraz z podjętą analizą zeznań wszystkich przesłuchanych dotychczas świadków, a nie tylko wskazanych przez organ I instancji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co czyni niezasadnymi zarzuty skargi, która polemizuje z wyrażonym już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w ww. wyroku, wiążącym stanowiskiem, że znajdującą potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, jest okoliczność zrealizowania w latach 1993-1994 bez pozowania na budowę rozbudowy budynku gospodarczego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., albowiem konieczny do wyjaśnienia, opisany wyżej zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, uznając, że organ odwoławczy w sposób uzasadniony uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.