II SA/Bd 1147/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik ( spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2007r. sprawy ze skargi Zbigniewa N., Beaty W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania magazynu postanawia odrzucić skargę. II SA/Bd 1147/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] 2006 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. wstrzymał, w związku z samowolną zmianą (bez wymaganego zgłoszenia) sposobu użytkowania części budynku gospodarczego, użytkowanie magazynu półproduktów do montażu znaków drogowych przy ul. [...] w T., dzierżawionego przez firmę T. S.C. Elżbieta i Grzegorz K. ul. [...] w T. Ponadto nałożył na współwłaścicieli obiektu Zbigniewa N. i Beatę W. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] 2006 r.: 1. zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakter budynku oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rodzajem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 2. oświadczenia (złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej), o posiadanym prawie do dysponowania obiektem na cele budowlane; 3. zaświadczenia Prezydenta Miasta T. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (ze względu na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych); 5. pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami (w tym w zakresie przepisów przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnych, pracy, ochrony środowiska); 6. zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt budowlany i wykonującej ekspertyzę techniczną; 7. oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] 2006 r. kontroli w celu sprawdzenia sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w T., stwierdzono, że budynek wybudowany w latach 70-tych XX wieku jako kurnik i w części użytkowany jako pomieszczenie gospodarcze do składowania sprzętów gospodarskich, został zaadoptowany do celów magazynowania półproduktów do montażu znaków drogowych. Kontrola wykazała również wykucie dwóch otworów drzwiowych w ścianie budynku (w odległości większej niż cztery metry od granicy działki sąsiada) dla potrzeb zmienionego sposobu użytkowania części obiektu. Jak wskazał organ, zmiana sposobu użytkowania obiektu, pociągająca za sobą zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, nastąpiła bez wymaganego prawem zgłoszenia do Wydziału Architektury i Budownictwa. Zmianę sposobu użytkowania potwierdza również materiał filmowy dostarczony przez uczestnika postępowania Mariana W., z zarejestrowanym hałasem, którego źródłem może być cięcie rur stalowych, przenoszonych na filmie z placu do obiektu. W zażaleniu na powyższe postanowienie Zbigniew N. i Beata W. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania zarzucili, iż narusza ono przepisy postępowania administracyjnego (art. 77 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2, art.80 i art. 104 k.p.a.), a także przepisy prawa budowlanego. Zdaniem odwołujących się organ błędnie przyjął, pomijając ich wyjaśnienia, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na magazyn półproduktów do montażu znaków drogowych, gdyż zaniechanie hodowli drobiu w wymienionym obiekcie nie spowodowało pogorszenia warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego i ochrony środowiska. Zakwestionowali również nałożony na nich obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, wywodząc, iż nie wnosili o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego stanowiącego ich własność, którą mogą swobodnie dysponować. Odwołujący się wskazali ponadto, iż: – niezrozumiałym jest dla nich żądanie, dokumentu określającego rozkład obciążeń w obiekcie parterowym o posadzce betonowej leżącej na gruncie, – w protokole kontroli obiektu składali już oświadczenie o prawie własności spornego budynku, – ze względu na to, iż nie wnoszą o zmianę sposobu użytkowania obiektu, bezpodstawnie wzywa się ich do dostarczenia ekspertyzy technicznej, – żądając przedłożenia pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami, nie wymieniono tych przepisów. Odnosząc się natomiast do wykonanych otworów okiennych, powołali się na treść protokołu z oględzin obiektu, w którym stwierdzono, że są one typowymi nadprożami 120, nie kwestionując jednocześnie ich jakości technicznej. Ponadto zarzucili organowi, iż nie udostępnił im materiału filmowego, o którym mowa w zaskarżonym postanowieniu, a tym samym nie mieli możliwości odnieść się do niego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.postanowieniem z dnia [...] 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach decyzji organ stwierdził, iż wbrew zarzutom zawartym w zażaleniu, nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, gdyż cześć budynku gospodarczego jest obecnie użytkowana jako magazyn półproduktów do montażu znaków drogowych, a także do ich foliowanie i w związku z powyższym zmieniły się również warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska. Podniósł przy tym, iż kwestię dokumentów, jakie należy przedłożyć w związku z doprowadzeniem samowolnej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem reguluje art. 71 ust 2 Prawa budowlanego. Ponadto wskazał, iż skarżący przy wykonywaniu nałożonego na nich obowiązku, w pierwszej kolejności powinni uzyskać zaświadczenie Prezydenta Miasta T. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność z ustaleniami tegoż planu oznaczałaby bowiem, iż bezcelowe jest wykonywanie pozostałych obowiązków. Podkreślił również, iż z akt sprawy wynika, że właściciele budynku gospodarczego zostali już powiadomieni przez Prezydenta Miasta T., że zmiana sposobu użytkowania związana z magazynowaniem i montażem znaków drogowych jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie Zbigniew N. i Beata W. zarzucili organowi II instancji wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej i bez odniesienia się do twierdzeń zawartych w zażaleniu, a także naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. Skarżący zakwestionowali zasadność wszczęcia postępowania, wywodząc, iż ani wnioskodawca Marian W., ani organ I instancji nie udokumentowali w sposób przewidziany prawem, iż poziom dźwięku na działce na [...] jest większy niż równoważny poziom dźwięku określony w przepisach szczególnych, a zatem, iż sposób wykorzystywania działki jest sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu dla tego obszaru. W trakcie oględzin obiektu nie stwierdzono dokuczliwego hałasu z uwagi na prowadzoną działalność. Według skarżących organ I instancji zamiast wszczynać postępowanie w tej sprawie powinien był powiadomić prokuraturę o przestępstwie polegającym na pomówieniu przez Mariana W. pracowników Urzędu Miasta T. Ponadto podnieśli, iż wprawdzie faktycznie w obiekcie magazynuje się i montuje znaki drogowe, jednak w związku z tym nie istniała konieczności specjalnego przystosowania budynku do tego celu, a wykonane dwa otwory drzwiowe w ścianie podłużnej budynku służą ogólnej poprawie funkcji obiektu. Zdaniem skarżących, nie zachodzą przesłanki określone w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do uznania, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż panują w nim obecnie lepsze warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy i higieniczno-sanitarne, w porównaniu z tymi, jakie były w czasie, gdy obiekt wykorzystywany był jako kurnik. Nadto skarżący ponownie zarzucili, że organ I instancji, w swoim rozstrzygnięciu powołał się na nieudostępniony im materiał filmowy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący jednocześnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 141 § K.p.a. stronie służy zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi. Podobnie uprawnienia stron w powyższym zakresie unormowano w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 1118), w której wyraźnie w konkretnych przypadkach przewidziano zaskarżenie postanowienia w drodze zażalenia. Podstawę prawną postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] 2006 r. stanowił art. 71a ust. 1 wymienionej ustawy, zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części (pkt 1) oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (pkt 2). Do wydania tego rodzaju postanowienia organ jest zatem zobligowany. W cytowanym przepisie ustępu 1 ustawodawca nie zamieścił unormowania o przysługującym na wskazane postanowienie zażaleniu. Uprawnienie do wniesienia zażalenia przewidział natomiast w ustępie 2 art. 71a i dotyczy ono postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, co ma miejsce w przypadku stwierdzenia przez organ wykonywania obowiązku, o którym mowa w ustępie 1 pkt 2. Skoro [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. niedopuszczalność zażalenia Zbigniewa N. i Beaty W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz je rozpatrzył wydając postanowienie utrzymujące zaskarżone postanowienie w mocy, to uczynił to bez prawnej ku temu podstawy, spełniając tym samym przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 cytowanej ustawy). Jak wskazano wyżej postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Zażalenie nie służy również na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2006 r. Postanowienie to przy tym nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie samowolnej, bez wymaganego zgłoszenia, zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (stanowi pierwszy etap tego postępowania). Ze względu zatem na to, iż nie posiada ono waloru postanowienia o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na nie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 tejże ustawy. Kompetencje do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia posiada natomiast, zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a., organ wyższego stopnia nad tym, który je wydał, to jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.