II SA/Bd 1148/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. R. i P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2017r. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., postanowieniem z [...] lipca 2017 r., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie negatywnego zaopiniowania podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka [...], położonej w W. Powyższa decyzja zapadła w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne. Małżonkowie P. i E. R. wystąpili z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości o powierzchni 0, 3057 ha o nr ew. [...] położonej w miejscowości W. Do wniosku dołączyli wstępny projekt podziału, sporządzony przez pracownie geodezyjną, z zaznaczoną linią przebiegu granicy wydzielanej działki gruntu. Jako cel podziału wnioskodawcy wskazali powiększenie działki sąsiedniej o nr ew. [...]. Wójt Gminy S. postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. odmówił pozytywnego zaopiniowania zaproponowanego podziału nieruchomości i w uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa działka "straciła charakter rolny" i "jest przekształcana jako działka rekreacyjna, budowlana" i w tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie jej podziału w oparciu o przepisy regulujące podział gruntów wykorzystywanych rolniczo. Zatwierdzenie projektu stanowiłoby "usankcjonowanie niezgodnego z prawem przeznaczenia działek". Ponadto Wójt Gminy powołał się na art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i na brak dostępu do drogi publicznej wydzielanej działki. Wskazał przy tym, że wstępny projekt podziału nie zawiera propozycji zapewnienia dojazdu z drogi publicznej do projektowanej do wydzielenia działki. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E. i P. R. domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu stanowiska wskazali na następujące okoliczności faktyczne: brak miejscowego planu zagospodarowania obejmującego przedmiotową nieruchomość, brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także na zapisy w rejestrze gruntów wskazujące na zakwalifikowanie nieruchomości jako gruntów rolnych. Odnosząc się zaś do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazali na brak dokumentów potwierdzających rekreacyjne, czy też budowlane przeznaczenie działki [...]. Twierdzenia zawarte w postanowieniu Wójta wnioskodawcy uznali więc za nieprawdziwe i nie mające pokrycia w przepisach prawa. Skarżący stwierdzili, że w obecnym stanie prawnym działka przeznaczona do podziału spełnia warunki określone w art. 93 ust. 2 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi grunt rolny sklasyfikowany jako PS VI oraz zostaje podzielona celem powiększenia sąsiedniej nieruchomości. Odnosząc się do ustalenia niedopuszczalności podziału z uwagi na brzmienie art. 93 ust. 3 w/w ustawy, wnioskodawcy zaprezentowali pogląd, zgodnie z którym organy administracji nie mogą odmówić pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału ze względu na brak dostępu wydzielanej działki do drogi publicznej albowiem naruszałoby to przyjętą przez prawodawcę systematykę postępowania podziałowego. Zdaniem wnioskodawców zapewnienie dostępu do drogi publicznej winno być rozstrzygane dopiero w decyzji podziałowej – na co wskazywałaby analiza art. 99 w powiązaniu z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu zażalenia wnioskodawcy powołali się na możliwość ustanowienia służebności drogowej na rzecz nieruchomości, która miałaby być powiększona o wydzieloną działkę i wskazali, że na wstępnym etapie postępowania podziałowego nie można wymagać, aby służebność ta była już rzeczywiście ustanowiona, a decyzja podziałowa nie może narzucać formy zapewnienia dostępu nowopowstałych działek do drogi publicznej (w tej części uzasadnienia zażalenia wnioskodawcy powołali się na wyrok WSA w Lublinie z 12 lipca 2012 r. w sprawie II SA/Lu 466/12 i na wyrok WSA w Białymstoku z 24 stycznia 2008 r. w sprawie II SA/Bk 716/07). Rozpoznając powyższe zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało zaskarżone postanowienie. Uzasadniając zajęte stanowisko SKO powtórzyło argumentację Wójta Gminy i jednoznacznie stwierdziło, iż wniosek małżonków R. nie może uzyskać pozytywnej opinii w świetle art. 93 ust. 2 a i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem doszłoby do powstania działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, a celem podziału jest utworzenie działek o charakterze rekreacyjnym i budowlanym, a ponadto projektowana do wydzielenia działka nie posiadałaby dostępu do drogi publicznej. Skargę na postanowienie SKO w B. złożyli E. i P. R., zarzucając: naruszenie przepisów prawa i błędną interpretację przepisów prawa – w szczególności poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności umożliwiających pozytywne zaopiniowanie przedstawionego wstępnego projektu podziału nieruchomości. Podnosząc takie zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia z [...] lipca 2017 r. i zmianę postanowienia z [...] kwietnia 2017 r. Uzasadnienie skargi stanowi powtórzenie argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zażalenia wywiedzionego od postanowienia z [...] kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie z powołaniem się na dotychczas prezentowana argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W świetle prezentowanych powyżej kryteriów oceny legalności aktu administracyjnego skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżone postanowienie (oraz poprzedzające go postanowienie Wójta Gminy S.) Sąd uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 93 ust. 2 a ustawy o gospodarce nieruchomościami) poprzez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 64 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.- dalej określanej "u.g.n.") określające w art. 92-100 zasady geodezyjnego podziału nieruchomości. Przedmiotem administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej (działki gruntu) większej liczby działek ewidencyjnych. Ustawodawca w art. 92 u.g.n. określił zakres stosowania regulacji dotyczących podziału nieruchomości i w ust. 1 wyłączył ich zastosowanie wobec nieruchomości "położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne - chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha". Ustawodawca wskazał jednocześnie, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 u.g.n.). W art. 92 u.g.n. wyłącza zatem stosowanie zawartych w Rozdziale I przepisów Działu III ustawy do nieruchomości rolnych i leśnych, a jednocześnie w następnym artykule tj. w art. 93 m.in. określa zasady dotyczące właśnie podziału "rolnego". Zgodnie z art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny - pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Powyższe prowadzi do wniosku, że co do zasady podział nieruchomości rolnej jest dopuszczalny tylko wtedy gdy w jego wyniku powstanie działka gruntu o powierzchni większej niż 0,3000 ha. Jednocześnie w art. 93 ust. 2a u.g.n. zostały wymienione przypadki warunkujące dopuszczalność podziału gruntu rolnego na działki mniejsze niż 0,3000 ha. Reasumując, możliwe jest dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości rolnej także w sytuacji, gdy w jego wyniku powstanie działka o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha - ale pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie bezspornie należało przyjąć, że wnioskowany podział nieruchomości powinien podlegać zasadom określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Bezspornie przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dotychczas nie wydano również decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie negatywnie opiniujące wstępny podział nieruchomości, powołał się na następujące okoliczności: powstanie wskutek wnioskowanego podziału działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha oraz na przeznaczanie nieruchomości objętej wnioskiem na cele "rekreacyjne i budowlane", a także na brak dostępu wydzielanej działki do drogi publicznej. Bezspornie (według przedstawionego wstępnego projektu podziału) powierzchnia wydzielonej działki miałaby wynosić 81 m²; przy czym okoliczność ta samodzielnie (jak to uzasadniały organy obu instancji) nie może uzasadniać wydania negatywnej opinii. Jak bowiem wynika z przytoczonych powyżej przepisów - art. 93 ust. 2 a u.g.n. ogranicza dokonywanie podziałów nieruchomości rolnych na działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha wyłącznie w sytuacji, w której działki te w wyniku prawnego podziału stałyby się odrębnymi nieruchomościami. Tymczasem celem dokonania wnioskowanego w sprawie podziału jest powiększenie sąsiedniej nieruchomości. Nietrafne jest zatem powoływanie się w zaskarżonym postanowieniu na kryterium powierzchniowe w oderwaniu od wskazywanego przez wnioskodawców celu dokonania podziału nieruchomości. Sporne w sprawie pozostaje ustalenie przez organy obu instancji charakteru przedmiotowej nieruchomości. Twierdzenia organów o "nierolniczym" wykorzystywaniu nieruchomości objętej wnioskiem nie zostały poparte żadnymi dowodami – czym organy naruszyły wskazane powyżej przepisy art. 77 i 107 § 1 k.p.a. Co więcej twierdzenia te pozostają w sprzeczności z dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy. Z dokumentacji ewidencyjnej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (z aktualnego na dzień opiniowania rejestru gruntów) wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest rejestrowana w opisie użytków jako "użytek rolny - Ps VI" (pastwiska trwałe) - co równoznaczne jest, zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n., z wykorzystywaniem jej na cele rolne. Pastwiska trwałe uznaje się bowiem za użytki rolne zgodnie z § 68 ust. 1 lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034). Z wyraźnego zaś brzmienia art. 92 ust. 2 u.g.n. wynika, że w razie braku planu miejscowego dla ustalenia dopuszczalności stosowania przepisów podziałowych wystarczający jest zapis rodzaju użytku gruntowego zawarty w ewidencji gruntów. W ocenie Sądu przedstawione do akt sprawy dane ewidencyjne mają w sprawie znaczenie rozstrzygające dla dopuszczalności stosowania zasad podziałowych. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 3 września 2015 r. w sprawie II OSK 64/14 (LEX Nr 1918770), zgodnie z którym "zapisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla kwalifikacji gruntów rolnych, gdyż w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne". Należy też podkreślić, że zapisy uwidocznione w ewidencji gruntów korzystają z domniemania aktualności (co można wywieźć z brzmienia art. 2 pkt 8, art. 7 ust. Pkt 3 i art. 24 a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101). Jeżeli więc występują rozbieżności pomiędzy danymi z ewidencji gruntów a rzeczywistym sposobem korzystania z nieruchomości (jak sugerują organy w uzasadnieniu zaskarżonych rozstrzygnięć) to i tak rozstrzygające znaczenie należy przypisać danym ewidencyjnym tak długo, jak długo nie zostaną podjęte stosowane postępowania w celu zaktualizowania danych ewidencyjnych. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jaki i postanowienia organu I instancji nie wynika, aby wdrożono procedury aktualizacyjne. Odmienne zatem stanowisko zajęte przez organy w kwestii klasyfikacji gruntów, nie poparte jakimkolwiek dowodem, nie może uzyskać aprobaty Sądu. W tym zakresie zarzuty skargi okazały się zasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n. na wstępie należy przypomnieć, że wydzielana działka gruntu ma zostać przyłączoną do sąsiedniej nieruchomości – nie ma zatem stanowić samodzielnej nieruchomości. Co do zasady zgodzić się należy z organami, że jednym z kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości jest dostęp powstałych w wyniku podziału działek do drogi publicznej. Jednakże w przypadku wydzielenia działki pod powiększenie innej nieruchomości – to działka ta powinna uzyskać dostęp do drogi publicznej wraz z nieruchomością, do której jest przyłączana. W tym zakresie organ odwoławczy nie poczynił w sprawie żadnych ustaleń, nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy - w konsekwencji tego naruszył art. 7 i art. 8 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć również, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na wstępnym etapie postępowania podziałowego – uregulowanym w przepisie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Organ odwoławczy na tym etapie postępowania dokonały stanowczej oceny dopuszczalności podziału nieruchomości nie tylko bez wskazania okoliczności, na których oparły swoje ustalenia, lecz – co ważniejsze – bez zgromadzenia wymaganego materiału dowodowego. W art. 97 ust. 1 a u.g.n. wymienione zostały niezbędne załączniki do wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Do wniosku podziałowego należy przedstawić wstępny projekt, który w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 7 listopada 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonania podziału nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663) powinien zawierać przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej (§ 3 ust. 2 pkt 6). Analizując przedłożony do zaopiniowania wstępny projekt podziału należy stwierdzić, że projekt ten nie spełnia wymogów formalnych określonych w/w rozporządzeniu. Nie zawiera propozycji zapewnienia dostępu wydzielanej działki do drogi publicznej – ani w formie graficznej, ani też w formie opisowej. Na niekompletność wniosku opiniujący organ I instancji poczynił nawet wzmiankę w uzasadnieniu postanowienia z [...] kwietnia 2017 r. Ocena spełnienia wymogów formalnych powinna być jednak przeprowadzona przed wszczęciem postępowania (co wynika z art. 63 § 2 k.p.a.), a nie być elementem uzasadnienia wydania negatywnej opinii. Organ I instancji powinien był wezwać w rozpoznawanej sprawie wnioskodawców (na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 a u.g.n. i w/w rozporządzenia z 7 listopada 2004 r.) do uzupełnienia braków wniosku. Organy opiniujące wstępny projekt nie dopełniły obowiązku określonego w/w przepisach, a jednocześnie poczyniły jednoznaczne ustalenia w zakresie niedopuszczalności podziału w oparciu o niekompletny materiał dowodowy – czym naruszyły te przepisy w sposób mogący istotnie wpływać na dokonaną ocenę. Reasumując – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji nie poczyniły wystarczających ustaleń w sprawie, tym samym przeprowadziły ocenę wstępnego projektu podziału w sposób dowolny i naruszający prawo. Organy dokonały również w niniejszej sprawie nieprawidłowej wykładni przepisu art. 93 ust. 2 a u.g.n. (uznały niedopuszczalność wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha z pominięciem zapisów w rejestrach gruntowych oraz celu projektowanego podziału). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien wezwać wnioskodawców do uzupełnienia wniosku zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 7 listopada 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości, a następnie dokonać oceny wstępnego projektu na mocy art. 93 ust. 4 u.g.n w zakresie wynikającym z art. 94 ust. 1 u.g.n., a także z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z rozstrzygnięcia Sądu.