II SA/Bd 1149/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem Prezydenta Miasta T. z [...] 2004 r. nr [...] negatywnie zaopiniowano wniosek Spółki P. w T. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Dla terenu, na którym Spółka ma zamiar prowadzić działalność uchwalona została zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr 253/03 z 20.11.2003 r. - opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 80 z 16 lipca 2004 r., poz. 1366 i obowiązuje od 31 lipca 2004 r.), która przewiduje przeznaczenie podstawowe terenu pod przemysł, usługi komercyjne, a jako przeznaczenie dopuszczalne - zieleń, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (p. [...] i p. [...] planu). Konieczność badania zgodności planowanej działalności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym wynika z art. 13 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Skoro uchwalona zmiana planu nie przewiduje na tym terenie działalności w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów, organ negatywnie zaopiniował wniosek. W zażaleniu skarżąca zarzuciła błędną interpretację art. 13 ustawy. Zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności "unieszkodliwianie odpadów" traktowane jest jako "pozostała działalność usługowa". Także "zagospodarowanie odpadów niemetalowych i wyrobów wybrakowanych" posiada kod w sekcji o nazwie "przetwórstwo przemysłowe - produkcja gdzie indziej nie sklasyfikowana". Prezentowany przez organ pogląd stoi również w sprzeczności ze stanowiskiem Ministerstwa Ochrony Środowiska wyrażonym w piśmie dostępnym na stronach internetowych, że działalność odzysku i unieszkodliwiania odpadów prowadzona na terenie przemysłowym wyznaczonym zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym spełnia wymagania określone w art. 13 ustawy o odpadach. Spółka w zakresie usługowego i produkcyjnego przetwarzania odpadów dokonuje w rzeczywistości recyklingu, uzyskując konkretne surowce i produkty i nie deponuje ani nie składuje odpadów bez ich przetworzenia. Działalność o takim profilu Spółka miała wpisaną do umowy Spółki i w tym celu zawarła wieloletnie umowy dzierżawy gruntów i urządzeń, pozyskała partnera strategicznego gotowego do wykupu dzierżawionych gruntów i uruchomienia linii do pozyskiwania granulatu z odpadów z tworzyw sztucznych. Niezrozumiałe przy tym jest pozytywne zaopiniowanie odzysku i unieszkodliwiania osadów ściekowych. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] 2004 r. nr [...] utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem [...] nie przewiduje działalności w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Nie ma też podstaw do oceny zasadności wniosku przez pryzmat Polskiej Klasyfikacji Działalności, gdyż nie ma ona zastosowania do rozstrzygnięć wydanych na podstawie ustawy o odpadach. Nie można również uwzględnić żądania ze względu na konsekwencje społeczne planowanej inwestycji tj. możliwość pozyskania udziałowca i partnera strategicznego gotowego do wykupu dzierżawionych gruntów z zamiarem szybkiego sfinansowania i uruchomienia linii do pozyskiwania granulatu z odpadów z tworzyw sztucznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie postanowienia SKO z [...]a 2004 r. i nakazanie pozytywnego zaopiniowania wniosku o udzielenie zezwolenia. Skarżąca zarzuciła błędną interpretację art. 13 ustawy o odpadach przez uznanie, że działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne nie jest przewidziana na terenie działania Spółki i dlatego sprzeczna z art. 13 ustawy. Interpretacja cytowanego przepisu przez organy ogranicza prawo własności i korzystanie z tego prawa. Zdaniem Spółki proponowana działalność ma charakter usługowo-produkcyjny, na co wskazuje Klasyfikacja Działalności odnosząca się do wszelkiej działalności. Plan zagospodarowania przestrzennego nie może ograniczać prawa własności i nakazywać lub zakazywać działalności prowadzonej przez firmy zlokalizowane na prywatnym gruncie, o ile ta działalność nie jest sprzeczna z prawem. Twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu postanowienia są sprzeczne z definicją przemysłową, na co wskazuje stanowisko Dyrektora Wydziału Środowiska w załączonym do akt piśmie. Pominięta została też przez organ okoliczność pozytywnego zaopiniowania prowadzonego przez Spółkę odzysku i unieszkodliwiania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (postanowienie z [...] 2004 r.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Działając na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) Wojewoda [...] przedstawił do zaopiniowania Prezydentowi Miasta T. wniosek P. Sp. z o.o. z T. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami innymi niż niebezpieczne. Wydanie opinii nastąpiło w trybie art. 106 kpa, w oparciu o zawartą w art. 13 ustawy o odpadach podstawę materialną. Zgodnie z tym przepisem odzysk i unieszkodliwianie odpadów może odbywać się tylko w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w instalacjach lub urządzeniach, które spełniają określone wymagania. Organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego dla terenu zajmowanego przez wnioskodawcę przeznaczenie podstawowe: przemysł i usługi komercyjne oraz przeznaczenie dopuszczalne: zieleń, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej stwierdziły, że skoro nie przewidziano na tym terenie działalności w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów, wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione stanowisko abstrahuje od oceny zamierzonej działalności w odniesieniu do przewidzianego w planie przeznaczenia terenu pod przemysł i usługi komercyjne i nie zawiera żadnego uzasadnienia, które eliminowałoby taką możliwość interpretacji. Zadaniem organów było przedstawienie opinii, która wprawdzie nie jest prawnie wiążąca dla organu zobowiązanego do zasięgnięcia opinii i w zasadzie stanowi formę konsultacji i doradztwa, to jednak musi stanowić wyraz oceny faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów oceny danej sytuacji faktycznej. Pojęcia "przemysł i usługi komercyjne" są dość pojemne i wymagają analizy w kontekście proponowanej przez wnioskodawcę działalności. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia ogranicza się wyłącznie do zakwestionowania odniesienia się do Polskiej Klasyfikacji Działalności, nie przedstawiając własnej interpretacji organu. Pomimo szczególnego charakteru wydanego postanowienia, organ ma obowiązek wnikliwie wyjaśnić i omówić w uzasadnieniu wszelkie okoliczności wpływające na zajęcie ostatecznego stanowiska. Uzasadnienie służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia i organ ma obowiązek ustosunkować się do całości materiału i aspektów sprawy. Przy rozstrzyganiu całkowicie pominięto podnoszoną przez skarżącą w zażaleniu okoliczność dotyczącą uzyskania pozytywnej opinii na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów 190805. Nie przedstawiono żadnych motywów odmiennej oceny wniosku z [...] 2004 r. w tym kontekście. Każde postanowienie musi odpowiadać warunkom określonym w art. 124 p. 2 i 3 kpa. Strona ma prawo oczekiwać wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ w toku załatwiania sprawy. Motywy te powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu, dając możliwość przedstawienia przez stronę własnego stanowiska, opinii i interesu. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania jak inne podlegają interpretacji. Wykorzystując dopuszczalne reguły wykładni literalnej, systemowej, celowościowej czy funkcjonalnej, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyrażając swoją opinię oceni przedstawione zarzuty i przedstawi motywy, które zdecydowały o takim, a nie innym stanowisku. Z uwagi na stwierdzone uchybienia proceduralne, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c u.p.s.a. uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji.