II SA/Bd 1149/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi G. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Wnioskiem z dnia [...] G. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. z prośbą o przyznanie pobytu w mieszkaniu chronionym wydzielonym w budynku przy ul. [...] w I., wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy Miasto I., wskazując iż jest on inwalidą I grupy, że od 10 lat oczekuje na własne mieszkanie, że z uwagi na stan zdrowia potrzebuje opieki i dobrych warunków mieszkaniowych oraz, że z posiadanych dochodów nie jest w stanie wynająć mieszkania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w I., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta I., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 12, art. 36 pkt 2 lit. n, art. 53 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o pomocy społecznej) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), odmówił G. S. przyznania wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w I. z dnia [...] wnioskodawca został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia [...], że cierpi on na marskość wątroby i schorzenia stawów kolanowych, że nie ma stałego miejsca zamieszkania, a według oświadczenia strony jest on od 10 lat osobą bezdomną, że obecnie przebywa w lokalu mieszkalnym wynajmowanym przez W. R. - krewnego strony, za który to lokal skarżący nie ponosi opłat, za wyjątkiem opłaty za prąd wynoszącej ostatnio 83,60 zł oraz, że mieszkanie to jest zadłużone. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą rozwiedzioną, ma dorosłą córkę, która nie ma stałego miejsca zamieszkania i strona nie wie gdzie obecnie ona przebywa, że zamieszkała w I. matka wnioskodawcy zapewnia mu w razie potrzeby pomoc w przygotowaniu posiłków oraz, że wnioskodawca otrzymuje zasiłek stały w wysokości 324 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł, co zapewnia mu łączny dochód w wymiarze 477 zł. Organ wyjaśnił również, że w budynku przy ul. [...] w I. zostało wydzielonych 35 lokali z przeznaczeniem na mieszkania chronione, z czego 34 podlegać będzie zasiedleniu, a jedno przeznaczone będzie jako pomieszczenie wspólne mieszkańców. Wskazał także, że złożono 64 wnioski o przyznanie pobytu w mieszkaniach chronionych, a na dzień wydania decyzji przyznano je 24 osobom znajdującym się, zdaniem organu, w dużo gorszej niż strona sytuacji osobistej, zdrowotnej i mieszkaniowej, które potrzebowały wsparcia w funkcjonowaniu w życiu codziennym. Organ wyjaśnił, że w pierwszej kolejności uwzględniono jedenaście osób samotnych zamieszkujących w lokalach będących w zasobie mieszkaniowym gminy, które zadeklarowały ich zwolnienie, a także trzy osoby z listy oczekujących na przydział mieszkania w bieżącym roku. Ponadto przyznano przedmiotowe świadczenie m.in. czterem osobom samotnym lub prowadzącym jednoosobowe gospodarstwo domowe poruszającym się na wózku inwalidzkim oraz jednej osobie samotnej poruszającej się o kulach. Odmówiono zaś jego przyznania jednej osobie poruszającej się przy pomocy wózka inwalidzkiego i jednej osobie poruszającej się o kulach. Organ podał ponadto, że wnioskodawca systematycznie korzysta z różnych form pomocy społecznej – zasiłku stałego, zasiłków celowych i zasiłków w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Wskazał, że pomimo schorzeń i trudnej sytuacji mieszkaniowej wnioskodawcy jest on w stanie samodzielnie funkcjonować, zwłaszcza że może on liczyć na pomoc zarówno matki jak i krewnego, u którego zamieszkuje, a który to zobowiązuje się do donoszenia opału do mieszkania. Podkreślił, iż wnioskodawca odmówił pomocy usługowej w miejscu zamieszkania, która mogłaby być świadczona przez opiekunki z ośrodka oraz, że został on ujęty w roku 2009 r. przez Urząd Miasta I. na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, ze względów zdrowotnych. Przytoczone okoliczności faktyczne miały w ocenie organu wpływ na negatywne rozstrzygnięcie wniosku strony. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawcę, iż w przypadku pogorszenia się jego sytuacji zdrowotnej, osobistej i materialnej może on ponownie ubiegać się o przyznanie pobytu w mieszkaniu chronionym. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zakwestionował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wskazując iż jest ono krzywdzące i pełne przekłamań, w szczególności co do stwierdzonej w nim okoliczności, iż może on liczyć na pomoc matki i krewnego, u którego zamieszkuje. Podkreślił bardzo zły stan mieszkania w którym przebywa, stwierdzając iż nie spełnia ono żadnych warunków bytowych, że jest zagrzybione, że nie ma w nim łazienki, ciepłej wody, pieca i nie można w nim przyrządzać ciepłych posiłków oraz, że czuje się w nim zagrożony, z uwagi na grożącą z niego eksmisja, z powodu nieopłacania czynszu przez najemcę. Wskazał także na swoją niepełnosprawność i niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz na ciężką sytuację finansową, związaną z koniecznością uiszczania opłat za energię elektryczną, wodę (51 zł) oraz ponoszenia kosztów zakupu żywności i leków. Do wniesionego środka zaskarżania odwołujący dołączył m.in. oświadczenie J. S. – matki strony, z którego wynika, że nie deklarowała ona pomocy synowi w zakresie przygotowywania posiłków, oraz oświadczenie W. R. - najemcy mieszkania, z którego wynika, że najemca jest kolegą strony, a nie jego krewnym, że odwołujący przebywa w wynajmowanym przez niego mieszkaniu bez stałego zameldowania, że najemca jedynie pomaga odwołującemu w trudnej sytuacji życiowej, niemniej nie jest to pomoc ani finansowa, ani fizyczna. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO), decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 53 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 kpa, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podkreśliło, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w I. z dnia [...], którym strona została zaliczona do dnia [...] do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wynika wskazania do korzystania przez nią z sytemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki, oraz wskazanie konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zaznaczyło także, że strona nie wyraziła zgody na zaangażowanie pomocy usługowej w miejscu zamieszkania. W kontekście wskazanych okoliczności SKO wyjaśniło, że z zawartej w art. 53 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej definicji mieszkania chronionego wynika, że mieszkanie chronione jest formą pomocy społecznej przygotowującą osoby tam przebywające, pod opieką specjalistów, do prowadzenia samodzielnego życia lub zastępującą pobyt w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Wskazało, że definicja ta składa się z dwóch elementów: celów mieszkania chronionego oraz wskazania na stopień skuteczności tej formy pomocy społecznej i wyjaśniło, że do celów mieszkania chronionego należy przygotowanie osób zainteresowanych tym świadczeniem do prowadzenia samodzielnego życia oraz zastąpienie pobytu w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Ponadto pokreśliło, że mieszkanie chronione jest z założenia czasową postacią pomocy publicznej, której celem jest skuteczne i definitywne zwalczanie przeciwności losu, na jakie napotyka osoba wymagająca wsparcia. Mając powyższe na względzie SKO stwierdziło, że w przypadku strony wyłączona jest możliwość przyznania pobytu w mieszkaniu chronionym, albowiem odwołujący wymaga opieki innych osób, rehabilitacji, a nie wyraził zgody na zaangażowanie pomocy usługowej w miejscu zamieszkania. Ponadto SKO odniosło się do zarzutu odwołania, w którym strona zakwestionowała stwierdzoną przez organ I instancji okoliczność co do otrzymywania przez wnioskodawcę pomocy ze strony matki oraz W. R., i wskazało iż okoliczność ta została podana przez odwołującego w wywiadzie środowiskowym, o co potwierdził on własnoręcznym podpisem. W skardze na powyższą decyzję, strona domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazała że od [...] jest osobą bezdomną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej do Sądu decyzji. Odnosząc się do wskazanej w skardze kwestii bezdomności strony od dnia [...], organ podkreślił iż skarżący w dniu [...] odebrał osobiście decyzję organu w dotychczasowym miejscu zamieszkania oraz, że z załączonego do akt sprawy pisma Naczelnika Gospodarki Mieszkaniowej Urzędu Miasta I. z dnia 10 października 2011 r. wynika, iż skarżącemu zostanie wskazany lokal (umowa najmu) do końca listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonych aktów prawnych pod względem zgodności z prawem, to jest bada czy kwestionowany akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, zaś uwzględnia skargę, eliminując tenże akt z obrotu prawnego tylko wówczas, gdy stwierdzi, że narusza on prawo w stopniu co najmniej mogącym wpływać na wynik sprawy. Orzekając sąd nie może kierować się względami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W świetle powyższych kryteriów wniesioną skargę należało uznać za uzasadnioną. Zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. n ustawy o pomocy społecznej mieszkanie chronione stanowi jedną z form świadczeń z pomocy społecznej o charakterze niepieniężnym. W myśli zaś art. 53 ust. 1 tej ustawy pobyt w mieszkaniu chronionym może być przyznany osobie, która ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszczającej rodzinę zastępczą, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zakład dla nieletnich, a także cudzoziemcowi, który uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, może być przyznany pobyt w mieszkaniu chronionym. Mieszkanie chronione jest formą pomocy społecznej przygotowującą osoby tam przebywające, pod opieką specjalistów, do prowadzenia samodzielnego życia lub zastępującą pobyt w placówce zapewniającej całodobową opiekę; mieszkanie chronione zapewnia warunki samodzielnego funkcjonowania w środowisku, w integracji ze społecznością lokalną (art. 53 ust. 2). Z przytoczonych przepisów wynika, że mieszkanie chronione jest niepieniężnym świadczeniem z pomocy społecznej, mającym na celu przygotowanie osoby potrzebującej do samodzielnej egzystencji oraz udzielanie wsparcia osobom, które potrzebują opieki, ale nie wymagają umieszczenia w placówce socjalnej. Biorąc pod uwagę dwoistość celów tej formy pomocy, można podzielić jej odbiorców na dwie grupy. Do jednej zaliczane będą osoby potrzebujące pomocy i opieki stałej lub długoterminowej ze względu na wiek lub stan zdrowia, a do drugiej - osoby wymagające wsparcia doraźnego, ułatwiającego dostosowanie do nowych warunków życia, integracji ze środowiskiem, chodzi tu zwłaszcza o osoby opuszczające rodzinę zastępczą, dom dziecka, placówkę resocjalizacyjną, a także o uchodźców i cudzoziemców objętych ochroną uzupełniającą (patrz Komentarz do art. 53 ustawy o pomocy społecznej Iwony Sierpowskiej, Lex). W przedmiotowej sprawie wnioskodawca, zaliczający się do pierwszej ze wskazanych grup odbiorców tej formy pomocy, wystąpił do organ o jej udzielenie, wskazując na swoją trudną sytuację życiową związaną z niepełnosprawnością, brakiem godnych warunków mieszkaniowych oraz niemożliwości z uwagi na stan dochodów wynajęcia mieszkania. Z akt sprawy wynika, iż skarżący legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Inowrocławiu z dnia [....], stwierdzającym znaczny stopień niepełnosprawności strony do dnia [..], oraz wskazującym zarówno potrzebę korzystania przez nią z sytemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki, jak i konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności - k. 96 akt organu I instancji). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika również, że skarżący ostatnio zamieszkiwał (przynajmniej do dnia [...]) w lokalu mieszkaniu wynajmowanym przez W. R., w stosunku do którego orzeczony został wyrok eksmisyjny z uwagi na nie płacenie opłat czynszowych za lokal. Mieszkanie to, jak wynika z wywiadu środowiskowego, jest bardzo zaniedbane i brudne, wymaga kapitalnego remontu, nie ma w nim ciepłej wody, a piec węglowy jest nieczynny (kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego - k. 97-104 akt organu I instancji). Z wywiadu środowiskowego wynika również, że dochód skarżącego stanowi zasiłek stały w wysokości 324 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł, z którego to dochodu skarżący opłaca koszy energii elektrycznej oraz ponosi koszty zakupu leków. Pomimo wskazanych okoliczności faktycznych orzekające organy odmówiły skarżącemu przyznania przedmiotowego świadczenia. Organ I instancji, uzasadniając odmowę, wskazał m.in. na możliwość samodzielnego funkcjonowania skarżącego, przy uwzględnieniu pomocy matki strony i W. R., a ponadto na okoliczność odmowy przyjęcia przez niego pomocy usługowej w miejscu zamieszkania oraz na fakt, ujęcie go przez Urząd Miasta I. w 2009 r. na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. Powodem zaś nie uwzględnienie wniosku strony przez organ II instancji, było nie wyrażenie przez skarżącego zgody na zaangażowanie pomocy usługowej w miejscu zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wskazał ponadto, że skarżący ma dostać mieszkanie mieszkalne do końca listopada 2011 r. W ocenie Sądu argumentacja przytoczona przez organy obu instancji na poparcie stanowiska o zasadności odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia jest w świetle przytoczonych powyżej okoliczności faktycznych oraz określonych w art. 53 ustawy o pomocy społecznej przesłanek warunkujących możliwość udzielenia tej formy pomocy społecznej, niewystarczająca do podjęcia decyzji odmownej. W tym miejscu należy wskazać, że obowiązkiem organu administracyjnego, wynikającym z zawartej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki, wynikającemu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). W przedmiotowej sprawie natomiast orzekające organy, powołując się na okoliczność odmowy przyjęcia przez skarżącego pomocy usługowej w miejscu zamieszkania, nie wyjaśniły na czym ta pomoc miałaby polegać i dlaczego skarżący jej odmówił. Nie zbadały także czy warunki, w których mieszkał skarżący, przy uwzględnieniu jego stanu zdrowia, nadawały się w ogóle do możliwości udzielenia oferowanej pomocy w miejscu zamieszkania strony. Nie przesłuchały również, pomimo zachodzących wątpliwości, matki skarżącego oraz W. R., u którego skarżący zamieszkiwał, celem zbadania czy osoby te rzeczywiście udzielają pomocy skarżącemu w codziennym funkcjonowaniu. Także przywołany w wywiadzie środowiskowym oraz wskazywany przez organy argument o zasadności odmowy udzielenia stronie pomocy z uwagi na oczekiwanie przez nią na lokal socjalny, nie mógł zdaniem Sądu stanowić podstawy wydania decyzji odmownej, albowiem oczekiwanie to nie jest jednoznaczne z uzyskaniem prawa do lokalu socjalnego i de facto nie zmienia ono w żaden sposób trudnej sytuacji życiowej skarżącego, związanej z brakiem godnych warunków mieszkaniowych i niepełnosprawnością strony. W tym stanie rzeczy więc, wobec nie zbadania i nie wyjaśnienia w sposób wyczerpujący całokształtu sytuacji życiowej skarżącego, nie można było w ocenie Sądu przesądzić o braku potrzeby wsparcia skarżącego w funkcjonowania w codziennym życiu i w konsekwencji o zasadności odmowy udzielenia mu wnioskowanej pomocy. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż orzekające w sprawie organy, nie ustalając w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśniając wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, naruszyły przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa i w konsekwencji przepis prawa materialnego zawarty w art. 53 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego nie mogło bowiem doprowadzić do prawidłowej subsumcji dokonanych ustaleń pod określone normy prawa materialnego. Brak jednoznacznego i pewnego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy dotyczących sytuacji życiowej skarżącego, uprawnia do wniosku, że organy nie zbadały wystarczająco, czy w świetle art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zaszły przesłanki do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia niepieniężnego w formie mieszkania chronionego. Z uwagi więc na powyższe należało skargę strony uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Tym samym więc Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.