II SA/Bd 1149/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. o numerze [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ustalił firmie P. sp. z o.o. z siedzibą w W. opłatę legalizacyjną w wysokości 125 tysięcy złotych z obowiązkiem zapłaty powyższej kwoty w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ogólnopolskie Stowarzyszenie "P. d. ż." wystąpiło z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na wieży zamkowej w B. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostwo Powiatowe w B. w dniu [...] września 1999r. Po uzyskaniu zezwolenia na instalację i eksploatację stacji telefonii komórkowej, inwestor przedstawił projekt wykonawczy rozbudowy stacji. Zgodnie z przedstawioną przez inwestora kwalifikacją przedsięwzięcia, stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ stwierdził, że wykonane roboty w znacznym stopniu zmieniły parametry obiektu. Ponadto organ uznał, że zmiana parametrów technicznych i użytkowych może powiększyć obszar oddziaływania na środowisko. Przebudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, polegająca na wymianie niektórych elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi, stanowi nowe przedsięwzięcie, co powoduje konieczność zbadania jego zgodności z porządkiem planistycznym. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy stacji bazowej położonej w B. przy ulicy Z. [...]. W związku z toczącym się postępowaniem naprawczym, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. zobowiązano inwestora do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza B. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi w przepisach szczególnych oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uznając, że inwestor wykonał zobowiązanie, o którym mowa w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014r., przed zatwierdzeniem przedstawionego projektu budowlanego, organ nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną. Zażalenie od powyższego postanowienia złożył P. sp. z o.o. Odwołująca się spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła, że zakwestionowane postanowienie wydane zostało w ramach postępowania legalizacyjnego, które jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak samowoli budowlanej. Legalność wykonywanych prac, wykonywanych zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, potwierdza decyzja PINB w B. z dnia [...] listopada 2011r. nr [...]. Prawidłowość wykonywanych prac potwierdza również pismo Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r. Nr [...]. Pełnomocnik skarżącej podkreślił ponadto zgodność wykonywanych prac z porządkiem planistycznym, czego dowodzi decyzja Burmistrza B. z dnia [...] października 2014r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pełnomocnik wskazał na dołożenie przez inwestora należytej staranności przy wykonywaniu prac na terenie przedmiotowej stacji bazowej, zgodnie z przepisami o ochronie środowiska. Podniósł również, że prace wykonane przez skarżącą spółkę nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, polegały bowiem na wymianie urządzeń bez jakiejkolwiek ingerencji w elementy konstrukcyjno – budowlane, nie podlegały obowiązkowi badania zgodności z porządkiem planistycznym, nie naruszały ani nie zagrażały zabytkowi, na którym umieszczona jest stacja bazowa, jak również nie zagrażają środowisku. Pełnomocnik podkreślił, że po kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2014r. PINB nie stwierdził żadnych nieprawidłowości na terenie stacji bazowej, o której mowa. W związku z powyższym, pełnomocnik strony skarżącej wniósł o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, z ostrożności wnosząc ewentualnie o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik wskazał, że nałożona zaskarżonym postanowieniem opłata legalizacyjna znacząco przewyższa wartość urządzeń, nawet przy wliczeniu kosztu ich zamontowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 2 oraz art. 49 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013r.poz. 1409 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie przekazując sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, kluczowym dla rozstrzygnięcia zagadnieniem, jest ustalenie, czy inwestor, P. Sp. Z o.o. z siedzibą w W. dokonał rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na wieży zamku krzyżackiego w B. przy ul. Z. [...] (działka nr [...]), której realizacja wymagała uprzedniego pozwolenia na budowę, czy też wykonane roboty budowlane dotyczą instalacji urządzeń radiotelekomunikacyjnych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru wskazał, że stacja telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit.b Prawa budowlanego. Budowa (rozbudowa, odbudowa, nadbudowa) obiektu budowlanego, w tym budowli wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie art. 28 w związku z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja nie jest objęta dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego został znowelizowany na podstawie art. 65 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 07 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2010 r. Nr 106 poz. 675) i w znowelizowanym brzmieniu stanowi, że instalowanie urządzeń w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale instalowanie takich urządzeń o wysokości powyżej 3 m - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na istniejącym obiekcie budowlanym urządzeń w postaci nowych anten radiokomunikacyjnej będzie podlegało zgłoszeniu, gdy wysokość tego urządzenia (tj. anteny i jej wspornika) nie będzie przekraczać 3 m. Wojewódzki Inspektor nakazał organowi pierwszej instancji określenie daty wykonanych robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem i dokonanie ponownej oceny tych robót w kontekście przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w okresie wykonanych robót. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosło O. S. P. E. "P. D. Ż.", zarzucając mu naruszenie: art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa, art. 6 kpa w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP, art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 kpa oraz art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Stowarzyszenie uznało, że organ drugiej instancji miał obowiązek samodzielnego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Wskazało ponadto, że nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania art. 29 ust 2 pkt 15 Prawa budowlanego, ponieważ doszło do rozbudowy, względnie przebudowy obiektu a nie jego budowy. Jak podniosło Stowarzyszenie, organ pierwszej instancji zarówno wskazał datę przebudowy, jak i dokonał kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W opinii Stowarzyszenia, wydając skarżone postanowienie organ odwoławczy naruszył art. 138 kpa, nie wskazał ponadto przyczyn, dlaczego rozstrzygnięcie nie zostało oparte na art. 136 kpa. Stowarzyszenie zwróciło się do Sądu o rozstrzygnięcie, czy organ drugiej instancji mógł samodzielnie dokonać oceny zagadnienia wstępnego, czyli dokonać kwalifikacji robót budowlanych a także o rozstrzygnięcie, czy w postępowaniu dotyczącym opłaty legalizacyjnej orzeka się co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty wynikające wprost z treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r. o nr [...], którym, na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 2 kpa oraz art. 49 ust. 1 i 2, art. 81. ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylone zostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] ustalające P. Sp. z o.o. w W. opłatę legalizacyjną w wysokości pięćdziesięciokrotnej stawki określonej w art. 59 f Prawa budowlanego tj. 50 x s x k x w =125.000,00 zł i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej Instancji. Organ odwoławczy za przedwczesną uznał kwalifikację wykonanych robót jako przebudowę stacji bazowej oraz stanowisko organu pierwszej instancji, że zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana, jako przebudowa stacji bazowej, a nie jako montaż urządzeń na istniejącym obiekcie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że organ pierwszej instancji uznał przebudowę stacji w oparciu o przedstawiony w trakcie kontroli projekt wykonawczy rozbudowy stacji, z którego wynika, że wykonano roboty polegające na tym, że: • urządzenia systemowe – istniejącej szafy typu Delta zdemontowano i usunięto istniejące urządzenia RBS22216(G1800) w ich miejsce zainstalowano nowe urządzenia sterujące dla G900, U900,G1800, L1800, odpowiednio RBS6601 DUG, RBS6601 DUW, RBS6601 DUG, RBS6601 DUL, • urządzenia radiowe -z istniejących szaf typu DELTA zdemontowane zostały urządzenia 2x RBS2216(G900) w ich miejsce wstawiono nowe urządzenia RF, RRUS12 bez obudowy( po 4 sztuki w każdej szafie) - zakwalifikował wykonany zakres robót do przebudowy obiektu. Organ pierwszej instancji wskazał również, że wyniki pomiarów pól elektromagnetycznych po wykonaniu przebudowy wykazały, że w stacji bazowej działają inne typy anten niż te, na które inwestor miał pozwolenie. Otóż w stacji działają 3 szt. anten typu K 742270 o pasmach częstotliwości 900, 1880 i 2100 MHz, które posiadają moc : • na azymucie 20 -7275 W • na azymucie 160-6500 W • na azymucie 270- 4885 W. W oparciu o powyższe ustalenia organ pierwszej instancji uznał, że wykonane roboty w znacznym stopniu zmieniły parametry obiektu oraz że zmiana parametrów technicznych i użytkowych obiektu może powiększyć obszar oddziaływania na środowisko. Zaznaczyć również należy, że w zażaleniu inwestor, wbrew wywodom organu pierwszej instancji, podtrzymał stanowisko, że zakres wykonanych prac nie należy kwalifikować do rozbudowy, ponieważ prace te zostały wykonane stosownie do wymogów wynikających z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane i stanowią instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, które z uwagi na wysokość montażu poniżej 3 m podlegają zwolnieniu z obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi. W tak ukształtowanym stanie faktycznym koniecznym jest wskazanie, że postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2015r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej zostało wydane przed zmianą ustawy Prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 r. Wówczas obowiązujące przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane stanowiły : "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" – art. 29 ust. 2 pkt 15. "Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych" – art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b. Po nowelizacji art. 30 ust. 1 zdanie wstępne zmienione zostało przez art. 1 pkt 8 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443), zmieniającej tę ustawę z dniem 28 czerwca 2015 r. w ten sposób, że rozszerzono zastrzeżenie z art. 29 o ust. 4 stanowiąc: "Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4". W ten sposób ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Wobec powyższego, istotne z punktu rozpoznawanej sprawy jest rzetelne ustalenie przez organ rodzaju wykonanych robót budowlanych w celu dokonania ich kwalifikacji. Bezsporne jest, że doszło do zmian w zakresie urządzeń systemowych, urządzeń radiowych oraz że w stacji bazowej działają inne typy anten niż te, na które inwestor miał pozwolenie. Powyższym ustaleniom nie zaprzecza inwestor. Spór dotyczy jedynie tego, czy obowiązkiem inwestora w związku z wykonanymi robotami budowlanymi było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenie czy też inwestor był zwolniony z obu obowiązków w świetle art. 29 ust. 2 pkt 15 i art.30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane. W celu ustalenia powyższego, koniecznym jest po pierwsze ustalenie daty wykonanych robót budowlanych w celu dokonania oceny obowiązków inwestora w oparciu o obowiązujące w dacie robót przepisy ustawy Prawo budowlane, które ulegały zmianom. W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 29 ust. 2 pkt 15 zmieniony został przez art. 65 pkt 3 lit. b) tiret pierwsze ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2010.106.675) z dniem 17 lipca 2010 r. Zmiana ta przyczyniła się do zwolnienia z obowiązku pozwolenia na budowę robót polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Tak więc ustalenie daty robót budowlanych może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie koniecznym również jest dokonanie oceny robót budowlanych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. Powyższe ustalenie jest ważne z tego względu, że inwestor wykonując roboty budowlane pozostał w przekonaniu, że wykonany zakres prac podlega zwolnieniu zarówno w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę oraz obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi tych robót na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji w ogóle nie zajął stanowiska w tym zakresie. Rozważenie powyższej kwestii będzie dopiero decydowało o możliwości nałożenia opłaty legalizacyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, czy koniecznym było prowadzenie postępowania legalizacyjnego, ponieważ nie wykluczył stanowiska inwestora o wykonaniu robót w oparciu o przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. Słusznie zatem organ odwoławczy zwrócił uwagę na uchybienie projektu budowlanego wymiarów anten zamontowanych na stacji. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu organ drugiej instancji miał podstawy do wydania postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 kpa, ponieważ rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako nieuzasadnioną.