II SA/Bd 115/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. D. i D. D. na decyzję SKO w B. z dnia [..] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa ( Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.) na rzecz adwokata K.J. kwotę [..] ([...], 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2011 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, Burmistrz S. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej znak [...] z dnia [...] września 2009 r., odmawiającej A. i D. D., zam. w [...], przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm., dalej: ustawa o przekształceniach) uprawnionymi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności są osoby fizyczne, będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, nie została spełniona żadna z alternatywnych przesłanek hipotezy powyższego artykułu. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym Repertorium A numer [...] w dniu [...] maja 1997 r., w którym to nabywca prawa użytkowania wieczystego oświadczył, że powyższe kupuje dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej w ramach posiadanej firmy. Skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość od poprzednich współużytkowników wieczystych aktem notarialnym Repertorium A nr [...] w dniu [...] października 1999 r. Zgodnie z powyższym aktem notarialnym na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się następujące budynki: 1. Prefabrykowany budynek garażowy, 5-segmentowy, o kubaturze [...] m3 oraz powierzchni zabudowy [...] m2; 2. Prefabrykowany budynek warsztatowy o kubaturze [...] m3 oraz powierzchni zabudowy [...] m2; 3. Prefabrykowany magazyn paliw o kubaturze [...] m3 oraz powierzchni zabudowy [...] m2; 4. Hala częściowo obudowana cegłą o kubaturze [...] m3 oraz powierzchni zabudowy [...] m2 (dane z aktu notarialnego Rep. A numer [...] z dnia [...].05.1997 r.); W protokole z wizji lokalnej nieruchomości przeprowadzonej w dniu [...] marca 2009 r. stwierdzono, że powyższe zabudowania istnieją. Ponadto ustalono, że na tej nieruchomości skarżący prowadzili działalność gospodarczą do 2008 r. Organ nie znalazł podstawy do przekształcenia użytkowania wieczystego działki nr [...] jako nieruchomości rolnej, gdyż w rozumieniu kodeksu cywilnego nie jest ona nieruchomością rolną. W ewidencji gruntów na dzień [...] października 2005 r. sklasyfikowana była jako "Ba", to jest tereny przemysłowe. Przesłanka dotycząca przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową lub garażową także nie została spełniona. W dniu wejścia w życie ustawy nie była możliwa zmiana sposobu użytkowania budynku socjalno-garażowego na cele mieszkaniowe, ponieważ dopiero w dniu [...] listopada 2005 r. Starosta N. wydał postanowienie, w którym nie wniósł sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Omawiana nieruchomość zabudowana jest pięcioma budynkami, jednakże zabudowa ta nie mieści się w celach określonych jako zabudowa mieszkaniowa lub garażowa. Nie ma mowy o zabudowie nieruchomości garażami, gdyż tylko jeden obiekt z pięciu istniejących pełni funkcję wskazaną w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Ponadto, w sprawie niniejszej od dnia [...] września 2009 r. nie zaistniała żadna nowa, nieznana organowi okoliczność przemawiająca za uchyleniem decyzji znak [...], wydanej w w/w dacie, w związku z czym organ nie zgodził się ze stroną skarżącą, że błędnie został oceniony materiał dowodowy i tym samym wadliwie ustalono stan faktyczny, wskutek czego wydano decyzję z rażącym naruszeniem prawa. Nie stwierdzono także, aby dowody w sprawie były sfałszowane, jak sugerowali skarżący. Sami skarżący nie wskazali przy tym, do których dowodów odnoszą zastrzeżenia. W związku z powyższym nie zaistniała w opinii organu żadna przesłanka dla zastosowania art. 145 i art. 156 k.p.a. Od w/w decyzji, pismem z dnia [...] października 2011 r., A. i D. D. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Organ odwoławczy, decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, iż rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania należy mieć na uwadze, że podanie wszczyna postępowanie wstępne. Na tym etapie organ ma obowiązek zbadać dopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 k.p.a.) do złożenia wniosku, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił. Nie wyjaśniono, która z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. miałaby stanowić podstawę wznowienia postępowania, jak również czy wniosek złożony został w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Rozpatrując wniosek, organ I instancji nie rozpoznał dostatecznie przesłanek wznowienia postępowania i nie wyjaśnił wyczerpująco wątpliwości dotyczących przyczyn wznowienia. Z tego też powodu zaskarżoną decyzję w opinii organu odwoławczego należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzję, skarżący zarzucili organom obu instancji uporczywe uchylanie się od wydania właściwej decyzji i świadome powodowanie przewlekłości postępowania. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącego A. D. doprecyzował, że intencją skarżącego było doprowadzenie przez Sąd do wydania przez organ decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając swoje twierdzenia, skarżący obszernie przedstawili stan faktyczny sprawy oraz odnieśli się do stanowisk organów w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony, ostateczna decyzja Starosty nie wyrażająca sprzeciwu do zamieszkania zaadoptowanego budynku na cele mieszkaniowe w odniesieniu do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 83, dalej: ustawa przekształceniowa) nie może w żaden sposób przesądzać o zaliczeniu (czy też nie) budynku mieszkalnego i działki do przekształcenia, gdyż jej zakres odnosi się wyłącznie do wyrażenia zgody na zamieszkiwanie. W żadnym razie nie odnosi się natomiast do czasu czy istnienia budynku w ogóle. Ustawa o przekształceniach w żaden sposób nie uzależnia uznania budynku za mieszkalny od jego zamieszkiwania. Podstawą ku w/w uznaniu są natomiast według wskazanej ustawy decyzja o warunkach zabudowy, która zgodnie z prawem budowlanym nie była wymagana, właściwy projekt budowlany i architektoniczny oraz faktyczne istnienie budynku w stanie surowym zamkniętym. Taki zaś stan faktyczny przed wejściem ustawy przekształceniowej, jak podniosła strona, bezsprzecznie istniał i to znacznie wcześniej. Wywody Gminy, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła wyłącznie adaptacji budynku na cele mieszkaniowe, a nie zmian przeznaczenia gruntu skarżący uznali za absurdalne i mijające się ze stanem faktycznym, gdyż budynek nie jest posadowiony w próżni, lecz na konkretnym gruncie. Decyzja o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem o zagospodarowaniu terenu oraz spełnienie wszystkich formalnych i faktycznych czynności z tym związanych przez inwestora, a także odbiór (wizja lokalna) stwierdzający gotowość budynku zaadaptowanego na cele mieszkaniowe przez urzędnika Starostwa w osobie pana M. K. świadczą w opinii skarżących wyraźnie o tym, iż nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, przy czym zasada swobody zagospodarowania daje wyłączną możliwość swobodnego decydowania o zagospodarowaniu nieruchomości użytkownikowi wieczystemu (jak skarżący), a nie organom. Ostateczna decyzja nie odnosiła się do zakończonej adaptacji, która miała miejsce wcześniej (kilka miesięcy przed wejściem w życie ustawy przekształceniowej), więc nie ma zdaniem skarżących żadnego znaczenia w odniesieniu do tej ustawy, a wywody Gminy oraz powoływanie się na fakt, iż decyzja Starosty została wydana kilkanaście dni po wejściu w życie ustawy jest chybione i bezpodstawne. To samo strona odniosła do zarzutu Gminy, iż przeprowadzenie dowodu na okoliczność trwałej zmiany sposobu korzystania z gruntu spoczywa na użytkowniku wieczystym. Nie jest w opinii strony dopuszczalne kwestionowanie przez Gminę zapisów rejestru gruntów i budynków oraz wypisów z księgi wieczystej, która jest dokumentem wiarygodności publicznej, a nadto nie honorowanie wcześniej wydanych przez siebie i Starostwo decyzji, za jednoczesnym wymogiem ponownego, samodzielnego udowodnienia przez stronę zmiany sposobu korzystania z gruntu. Skarżący zwrócili uwagę Sądu na fakt, iż zmiany wpisów w rejestrze gruntów i budynków oraz księdze wieczystej nastąpiły z pewnym opóźnieniem, co nie jest winą użytkownika, ale Starostwa, mającego ustawowy obowiązek dokonania aktualizacji wpisów w rejestrze gruntów i budynków na podstawie posiadanej dokumentacji. Uchybienia te, czy zaniechania wykorzystała Gmina, posługując się starymi danymi o nieruchomości i na tej podstawie odmawiając kwalifikacji gruntu do przekształcenia. Próba obejścia ustawy o przekształceniach w ten sposób stanowi zdaniem skarżących oczywiste naruszenie prawa, a jest wynikiem zupełnego braku koordynacji między organami administracji. Aby pozbawić Gminę argumentu posługiwania się nieaktualnymi danymi o nieruchomości, skarżący podnieśli, iż zmuszeni zostali do przeprowadzenia formalności związanych z aktualizacją danych o nieruchomości na własny koszt. Nastąpiło to na podstawie dokumentów datowanych od 2004 r. (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku z adaptacją budynku socjalnego na cele mieszkaniowe. Gmina nadal jednak uporczywie uchyla się od przekształcenia wbrew ustawie, która nakładała na nią obowiązek w tym przedmiocie. Nadto Burmistrz podnosi argument, że stan prawny nieruchomości uległ zmianie dopiero w 2011 r. a nie w 2005 r. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zdaniem skarżących, tym bardziej im przysługuje na podstawie ustawy z 2005 r., gdyż już raz ponieśli pełne wolnorynkowe koszta związane z zakupem przedmiotowej nieruchomości i w świetle obowiązującego prawa niedopuszczalne jest by ten sam podmiot zobowiązany był do wykupienia tego samego gruntu po raz drugi i to bez względu na to, o jaki wykup chodzi, gdyż prawo użytkowania wieczystego nabywa się na tych samych warunkach wolnorynkowych, co prawo własności. Nadto, przez czas jego trwania trzeba ponosić dodatkowe opłaty roczne, co wbrew zamysłom wcześniejszych ustawodawców wcale nie jest dogodniejszą formą nabywania gruntu, ze względu na obarczenie nabywającego całą listą niekorzystnych dodatków. Na marginesie strona podniosła, iż gdyby organ decydujący w sprawie zechciał wykazać dobrą wolę, mógłby uznać, że na omawianej nieruchomości znajduje się zespół budynków garażowych, które ktoś nieopatrznie lub z pełną świadomością nazwał inaczej dla podniesienia wartości czy też możliwości korzystania z nich i zgodnie z wymogami ustawy zakwalifikować nieruchomość do przekształcenia, gdyż zabudowa garażowa również taką możliwość dopuszcza. Aktualna dokumentacja geodezyjna w całości to potwierdza, co jednak nie może zostać w sprawie ujawnione, ponieważ Starostwo nie prowadzi dla Gminy S. rejestru budynków i odmawia potwierdzenia faktycznego stanu rzeczy. Na podstawie powyższych argumentów skarżący wnieśli zatem jak na wstępie. Organ odwoławczy, w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny wyłącznie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Orzeczenie wydane na podstawie powyższego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, co do istoty. Wskazuje ono jedynie na naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ocenie zatem w przedmiotowej sprawie podlega jedynie to, czy przy wydawaniu decyzji Burmistrza S. z dnia [...] września 2011 r., którą po wznowieniu postępowania, odmówiono skarżącym uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, naruszono przepisy postępowania i czy będzie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Kwestie natomiast merytoryczne, dotyczące podstaw przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, wykraczają poza granice rozpoznawanej sprawy. Bezsporne jest, że skarżący domagają się wzruszenia ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] września 2009 r., na mocy której odmówiono im przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Żądanie "uchylenia i zmiany" powyższej decyzji wyrazili w skardze z dnia [...] sierpnia 2011 r., powołując się na art. 235 § 1 k.p.a. w związku z art. 227 k.p.a. oraz art. 154 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 i art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. Wobec tak sformułowanego wniosku, konieczne było wyjaśnienie przez skarżących trybu postępowania, na podstawie którego domagają się oni wzruszenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 235 § 1 k.p.a. skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. Żądanie może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Z uwagi jednak na powyższe zastrzeżenie art. 16 § 1 zdanie drugie, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Powyżej zacytowane przepisy dopuszczają wzruszenie decyzji ostatecznej, ale tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Może to nastąpić na podstawie odpowiedniego trybu postępowania przewidzianego dla wzruszenia decyzji ostatecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że to organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny, odpowiedni do treści żądania. W wyroku z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1099/04 - LEX nr 165733, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Tylko w sytuacji, gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 k.p.a. organ powinien, stosując art. 9 k.p.a., zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania. Wystąpienie do strony o sprecyzowanie żądania w celu ustalenia właściwego trybu postępowania byłoby wskazane wówczas, gdyby strona podawała w swym piśmie przykładowo zarówno okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, jak i stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji". W ocenie Sądu trudno ustalić bez dodatkowego wyjaśnienia, że w związku ze złożoną skargą na podstawie art. 235 § 1 k.p.a. skarżący domagają się wznowienia postępowania. W skardze złożonej w dniu [...] sierpnia 2011 r. powołano podstawę wzruszenia spornej decyzji jako wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Skarżący zawarli wniosek o zmianę i uchylenie tej decyzji, natomiast w uzasadnieniu skargi wskazali, że decyzja kwestionowana przez nich oparta została na błędnych interpretacjach przepisów ustawy o przekształceniach oraz mijających się z prawdą i stanem faktycznym twierdzeniach i ustaleniach, których dokonano na podstawie nieaktualnych danych o nieruchomości. W ocenie Sądu organ I instancji, na podstawie art. 9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony, udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania. Potraktowanie skargi złożonej w trybie art. 235 k.p.a. jako żądania wznowienia postępowania należy uznać za dowolne. O ile jednak w przedmiotowej spawie doszło do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na podstawie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r., to winno to nastąpić zgodnie z przepisami prawa. Należy mieć na uwadze, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Skarga złożona w trybie art. 235 k.p.a. skutkuje tym, że wznowienie postępowania następuje na żądanie strony. Organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w związku z żądaniem wznowienia postępowania na wniosek strony zobowiązany jest w pierwszej kolejności sprawdzić, czy podanie strony spełnia wymogi formalne. Obowiązek ten wynika z art. 148 § 1 k.p.a. Przepis ten w § 1 stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W § 2 uregulowano, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną bez badania wymogów formalnych. Organ miał obowiązek zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Organ nie wyjaśnił również, która z przesłanek art. 145 § 1 k.p.a. stanowiła podstawę wznowienia postępowania. Nie wyjaśnia tej wątpliwości ani postanowienie o wznowieniu postępowania, ani też decyzja organu I instancji. Nie ustalono, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Powyższe uchybienia wyczerpują przesłankę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a. Konieczne w ocenie Sądu było zbadanie przez organ I instancji wymogów dotyczących dopuszczalności wznowienia postępowania, wynikających z art. 148 k.p.a., jak również wskazanie podstawy wznowienia postępowania. Są to kwestie mające istotny wpływ na wydanie decyzji odpowiadającej przepisom prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.