II SA/Bd 115/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz- Południe w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 24 lutego 2006 r. nr XXXIII/229/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 15 ust.1 zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 24 lutego 2006 r. nr XXXIII/229/2006, Rada Miejska w Solcu Kujawskim przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Solec Kujawski. W §15 ust. 1 załącznika to powyższej uchwały ustalono, że przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanych dalej "warunkami przyłączenia" złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. Pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Południe zaskarżył powyższą uchwałę w części §15 ust. 1 dotyczącej określenia opłat za przyłączenie do sieci, zarzucają jej istotne naruszenie prawa w postaci art. 7, 84 i 94 Konstytucji RP poprzez ustalenie w §15 ust. 1 uchwały opłat za przyłączenie do sieci, podczas gdy brak jest ustawowej do określenia takich opłat. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, a przedmiotowy zapis zaskarżonej uchwały opłatę taką, bez delegacji ustawowej, nakłada. Na poparcie stanowiska skarżący przytoczył przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że upoważnienie do ustanowienia kwestionowanej opłaty zawierają przepisy art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 – dalej: "u.z.z.w."), zaś zapis §15 ust. 1 uchwały ma charakter wyłącznie informacyjny, nie kreuje normy prawnej i nigdy, w czasie 12 lat obowiązywania przedmiotowego regulaminu, nie stanowił podstawy wprowadzenia i pobierania opłat za czynność przyłączenia do sieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) i art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl zaś art. 91 ust. 4 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem należy, że przesłanką powodującą nieważność uchwały w całości lub w części jest istotne naruszenie prawa. Powielić należy tu pogląd, że do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 706/17; wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 537/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1045/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Materialnoprawną podstawę uchwały poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej współstanowił art. 19 ust. u.z.z.w., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały – rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 u.z.z.w.). W ust. 2 cytowanego przepisy ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc m.in., że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.). Wskazać należy, że art. 19 u.z.z.w. określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących kwestie inne niż w nim wymienione. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (vide: wyroki NSA z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00; z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia prawidłowości ustalenia w zaskarżonej uchwale – regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków – obowiązku uiszczenia przez odbiorcę usług kosztów przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Obowiązek taki przewiduje bowiem § 15 ust. 1 regulaminu, stanowiąc, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanych dalej "warunkami technicznymi przyłączenia" złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. W ocenie organu powyższe zapisy uchwały znajdują podstawę w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w., jako że wprowadzenie odpłatności za przyłączenie do sieci wod-kan mieści się w katalogu warunków, o którym mowa w powyższym przepisie. Ponadto, kwestionowany zapis jest w ocenie organu konsekwencją normy wynikającej z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.z.w., zgodnie z którą Stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (vide: wyroki NSA z dnia: 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; 6 marca 2012 r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013 r., II OSK 905/12; oraz wyroki WSA z dnia: 1 sierpnia 2006 r., II SA/Wr 378/06; 1 sierpnia 2010, II SA/Ke 709/10; 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 388/11; 17 grudnia 2013 r., II SA/Lu 438/13; 15 stycznia 2015 r., II SA/Lu 182/14; 20 stycznia 2015 r., II SA/Lu 167/14 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/06 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i podstawy takich opłat nie można doszukiwać ani w art. 15 i art. 19 u.z.z.w., ani w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827. Opłaty te prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (vide: wyroki WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 663/17 i WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poprzeć należy stanowisko WSA w Kielcach, że z faktu, iż sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3) u.s.g., nie wynika kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 248/10 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Powyższe ma mocną normatywną podstawę w Konstytucji RP. Z przepisu art. 84 Konstytucji, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OwSS 2001/4/129). Tutejszy Sąd w pełni podziela powyższy pogląd na kwestię ustalania w akcie prawa miejscowego, jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązku uiszczenia opłat za przyłączenie do sieci wod-kan. W kontekście stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę dopowiedzieć należy, że art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci i nie zawiera on upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 431/08 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nie budzi wątpliwości tutejszego Sądu, że nałożenie przedmiotowej opłaty pod pozorem wypełnienia ustawowej delegacji do określania warunków przyłączenia do sieci nie tylko świadczy o nadinterpretacji kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w., ale stanowi też zaprzeczenie ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych. Do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłaty z tytułu przyłączenia do sieci. Odmówić należy słuszności stanowisku organu, jakoby upoważnienia do nałożenia przedmiotowego obowiązku doszukiwać można w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.z.z.w. W myśl powyższego przepisu realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (ust. 2), zaś koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (ust. 3). Wyjaśnić należy, że czym innym jest realizacja budowy przyłączy ze środków osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wod-kan (art. 15 ust. 2) lub ponoszenie kosztów zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego przez odbiorcę usług (art. 15 ust. 3 in fine), a czym innym żądanie uiszczenia opłaty w zamian za samo przyłączenie. Art. 15 ust. 2 i 3 u.z.z.w. stanowi o obowiązku ponoszenia kosztów technicznych określonych bezpośrednio w ustawie – budowy i utrzymania wskazanych w tym przepisie urządzeń i pomieszczeń niezbędnych dla realizacji faktycznego przyłączenia do sieci wod-kan. Opłatę za przyłączenie do tej sieci, o której mowa w zaskarżonym paragrafie regulaminu, uznać zaś należy za abstrakcyjny koszt ponoszony z tytułu samej okoliczności włączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Okoliczność obowiązku ponoszenia przez odbiorcę usługi wodociągowo-kanalizacyjnej kosztów budowy i utrzymania określonych elementów technicznych umożliwiających faktycznie korzystanie z sieci wod-kan (który to obowiązek wynika z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.z.w.) nie może stanowić przyczynku do rozszerzenia finansowych powinności tego odbiorcy o opłatę za samo przyłączenie do sieci. Całkowicie błędne jest także stanowisko organu, jakoby kwestionowany zapis nie naruszył prawa z tego powodu, że, po pierwsze, ma on jedynie informacyjny charakter, a po drugie, faktycznie nie był stosowany w okresie obowiązywania uchwały. Przedmiotowy regulamin bezsprzecznie stanowi akt prawa miejscowego, jest aktem prawnym. Każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy, skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw - funkcją prawa nie jest informowanie, lecz regulowanie. Skoro zatem kontrola zgodności zapisu uchwały, stanowiącej prawo lokalne, doprowadziła Sąd do wniosku, że jest on istotnie sprzeczny z delegacją zawartą w akcie wyższego rzędu (u.z.z.w.) to zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności takiego zapisu. Nie ma przy tym znaczenia, że – jak podnosi organ – przedmiotowy przepis nie stanowił podstawy rozstrzygnięć w zakresie powinności adresatów dotyczących uiszczania opłat za przyłączenie do sieci wod-kan. Istotne jest, że w oparciu §15 ust. 1 regulaminu, jako obowiązującego przepisu prawa lokalnego, organ administracyjny mógł w przeszłości i może w przyszłości wydawać władcze rozstrzygnięcia administracyjne w zakresie obowiązku uiszczania opłat, o których w zapisie tym mowa. Dlatego też zaszła konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu ze skutkiem ex tunc. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, w zakresie nakładającym na odbiorcę usługi obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, narusza w sposób istotny art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 u.z.z.w. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.