II SA/Bd 115/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. C. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta T. z [...] maja 2011 r. [...]. Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] maja 2011 r. Prezydent M. T. ustalił na wniosek D. C. i A. S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę hali magazynowej z częścią administracyjno- biurową, placu składowego i wagi samochodowej przeznaczonych na działalność związaną ze zbiórką i segregacją złomu, w tym akumulatorów. Tym samym pozytywnie rozpoznano wniosek inwestorów z dnia [...] stycznia 2011r., do którego dołączono decyzję z [...] grudnia 2015 r. O środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie hali magazynowej z częścią administracyjno – biurową". W dniu [...] grudnia 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek M. C. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy. W rozpoznaniu powyższego wniosku - decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wydając decyzję oparł się na zgromadzonych w prawie dokumentach, uznając je za wiarygodne i cechujące się mocą dowodową. Podkreślił, że prawdziwość ani rzetelność powyższych dokumentów nie była w toku postępowania kwestionowana. Kolegium za strony postępowania uznało wnioskodawczynię, której nieruchomość znajduje się obszarze oddziaływania inwestycji, inwestorów - D. C. i A. S. oraz inne podmioty, będące właścicielami nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji. Ustalając strony postępowania Kolegium oparło się na obszarze oddziaływania wynikającym z raportu oddziaływania na środowisko oraz na piśmie inwestora z dnia [...] marca 2016 r. Odnosząc się do przesłanek nieważnościowych, organ wskazał, że kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w art. 156 §1 pkt 1 k.p.a.), teren objęty wnioskiem znajduje się w T., zatem Prezydent M. T. był organem właściwym miejscowo w sprawie. Badając kwestionowaną decyzję pod kątem przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, SKO zwróciło uwagę, że pominięcie wnioskodawczyni w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być alternatywnie rozważane w postępowaniu wznowieniowym i nieważnościowym. Tym samym nie można uznać by powyższa okoliczność wskazywała na to, że doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a., a także 28 k.p.a. uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. T.. Kolegium uznało też, że nie można uwzględnić argumentów wnioskodawczyni, że inwestycja, która powstała na podstawie nadzorowanej decyzji ma negatywny wpływ na korzystanie z okolicznych nieruchomości. Stwierdziło bowiem, że kwestia ta nie mogła być w ogóle badana w niniejszej sprawie, w której organ nie był uprawniony do badania wpływu inwestycji na środowisko czy też badania zgodności powstałej inwestycji z wydaną decyzją. Kolegium nie podzieliło również zarzutów wnioskodawczyni, że nadzorowana decyzja jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. T., wskazując, że treść studium nie może stanowić podstawy dla ustalania warunków zabudowy. Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach sprawy brakuje projektu decyzji o warunkach zabudowy, jednakże projekt ten został sporządzony, o czym świadczą jego uzgodnienia z Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego (postanowienie z dnia [...] maja 2011 r.) i Wojewodą [...] (postanowienie z dnia [...] maja 2011 r.). Organ wskazał też, że załączniki graficzne do nadzorowanej decyzji nie są zgodne z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na załączniku nr 2a nie przedstawiono bowiem pełnego przebiegu granic obszaru analizowanego, co narusza § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Załącznik graficzny nr 2 sporządzono na mapie w skali 1:2000, zamiast 1:200 lub 1:1000, jak wymagał tego § 9 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku zaś załącznika nr 1 na mapie w ogóle nie określono jego skali. Kolegium wskazało przy tym, że powyższe uchybienia nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa. Stwierdziło bowiem, iż treść analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, że uwarunkowania określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały rozważone. Jak wynika z analizy urbanistycznej - w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa przemysłowa – hurtownia drobiu, zakład przewozów towarowych [...], komis samochodowy oraz zabudowa usługowa związana z montażem markiz i rolet. Oznacza to, że planowana inwestycja dawała się pogodzić z istniejącą zabudową przemysłową i usługową. Obszar inwestycji miał dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez służebność drogową. Również uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanej inwestycji, co potwierdzają pisma E.-O. S..A.. z [...] lipca 2009 r. i T. W. S.. z o.o. Teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ były to tereny kolejowe i zurbanizowane tereny niezabudowane. Kolegium wskazało też, że brak jest również dowodów i twierdzeń, co do tego aby decyzja o warunkach zabudowy miała być niezgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie SKO, oznaczało to, że nie ma podstaw do przyjęcia, że którakolwiek przesłanek określonych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. Nie była spełniona, zaś uchybienia formalne związane ze sporządzeniem analizy urbanistycznej, nie rzutują na jej wynik w stopniu, który uzasadniałby uznanie tych naruszeń za rażące naruszenie prawa. Treść analizy urbanistycznej wskazuje bowiem, że przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy były spełnione, zaś popełnione błędy nie doprowadziłyby do innej treści rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy niż miało to miejsce. Kolegium stwierdziło również, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności. Wyjaśniło przy tym, że jeżeli chodzi o brak tytułu prawnego inwestorów do terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy, to z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby wnioskodawca w sprawie ustalenia warunków zabudowy musiał legitymować się tytułem prawnym do gruntu. Odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją wykonalną bowiem nie może zostać wprowadzona w życie na skutek egzekucji ani innego postępowania. Dodał, że sformułowanie sentencji kwestionowanej decyzji dostatecznie precyzuje inwestycję, aby mogła stanowić podstawę dla dalszych etapów procesu inwestycyjnego. Sformułowanie sentencji decyzji nie wskazuje na uchybienia, które wykluczałyby możliwość polegania na tej decyzji w dalszych etapach procesu inwestycyjnego czy też w jakimkolwiek innym zakresie. Decyzja taka może być przeniesiona na inną osobę, jeśli przejmuje ona wszelkie warunki zawarte w tej decyzji zaś wnioskodawcy mogli uzyskać tytuł prawny do terenu objętego decyzją. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że nie można mówić o trwałej niewykonalności decyzji. Kolegium stwierdziło też, że brak jest podstaw do przyjęcia, że kontynuowanie procesu inwestycyjnego w oparciu o kwestionowaną decyzję prowadziłoby do popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary, a zatem, ze zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 6 k.p.a. SKO uznało też, że przypadku kwestionowanej decyzji nie zachodzi również sytuacja, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a, brak jest bowiem normy w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również innych przepisach, która przewidywałaby sankcję nieważności. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawczyni, co do zakresu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, dla obszaru której wydano decyzję o warunkach zabudowy, organ wskazał, że kwestia prawidłowości oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i zgodności inwestycji z umową oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Kolegium stwierdziło również, że w postępowaniu nadzorczym nie może być badana, poruszona przez wnioskodawczynię, kwestia nieterminowego załatwienia sprawy przez Prezydenta M. T.. Wskazało też, że nie ma istotnego znaczenia w sprawie podnoszona przez skarżącą kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Kolegium, mając na uwadze zarzuty wnioskodawczyni dotyczące nieprzekazania przez organ I instancji całości dokumentacji, wskazało, że do akt niniejszej sprawy dołączono raport oddziaływania na środowisko. Kolegium odniosło się również do zarzutów podnoszonych przez A. K., K. B. oraz D. D. podtrzymując argumentacje w zakresie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz negatywnego wpływu inwestycji na życie okolicznych mieszkańców i możliwości korzystania przez nich z ich nieruchomości. Stwierdziło również, że brak jest podstaw do przyjęcia, że rażąco naruszono przepis art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich. SKO zwróciło uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany i organ w przypadku spełnienia przez inwestycje wymogów określonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. C. zarzuciła Kolegium, że nie rozpatrzyło w dostatecznym stopniu przesłanek stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Wskazała, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy, bowiem rażąco naruszono przepisy art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. z powodu celowego pominięcia stron postępowania, a także przepisy ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy w stopniu zasadniczym. Strona wskazała, że z zaświadczenia Prezydenta M. T. z dnia [...] czerwca 2007 r. wynika, że, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., działki Skarbu Państwa obejmujące teren inwestycji przeznaczone są pod treny kolei, co oznacza, że teren nie był przeznaczony pod zabudowę. W jej ocenie decyzja Prezydenta M. T. rażąco naruszała art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem nie była zgodna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie dają organowi administracji uprawnień do zmian przeznaczenia gruntu Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu. W ocenie skarżącej zachodziły również przesłanki do stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a – decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wskazała bowiem, że inwestorzy nie mogli być stronami decyzji, gdyż ich tytuł prawny do nieruchomości nie dawał im uprawnień do występowania w charakterze strony w przedmiotowej sprawie. Stwierdziła też, że skoro decyzja nie mogła być wydana to nie była również wykonalna, co oznacza, ze zachodziła przesłanka określona w pkt 5 art. 156 § 1 k.p.a. Strona wskazała, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj. art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. w związku z brakiem właściwego ustalenia kręgu stron postępowania i celowym pominięciem stron w postępowaniu. Zwróciła też uwagę, na uchybienia, jakich miał, w jej ocenie, dopuścić się Prezydent M. T. prowadząc postępowania wznowieniowe, a następnie je zawieszając. Wywiodła, że uniemożliwienie jej przez Prezydenta udziału w postępowaniu wznowieniowym, świadczy o tym, że w pełni zasadny jest zarzut wydania kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy z rażącym naruszeniem prawa Skarżąca stwierdziła ponadto, że nieprawdą jest, że w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa przemysłowa. Wskazała, że hurtownia mięsa i wędlin reprezentuje typ zabudowy usługowej, ale istotne znaczenie ma tu tytuł prawny do nieruchomości, ponieważ uprzednio budynki zajmował zakład spedycji kolejowej i mogą to być tereny kolejowe. Powyższe dotyczy również montażu markiz i rolet. Komis samochodowy należy zaś do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z lokalem użytkowym znajdującym się w budynku jednorodzinnym. Skarżąca dodała, że w obszarze analizowanym powinna też znajdować się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna przy ul. [...], której południowa część leży w sąsiedztwie placu kolejowego przy ul. [...]. Natomiast z południową stroną placu przy ul. [...] sąsiadują tereny kolejowe oraz zabudowa usługowa w tym usługi zdrowia. Mając na uwadze powyższe a także charakter inwestycji, mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, skarżąca stwierdziła, że planowana zabudowa nie tylko nie nawiązuje do istniejącej zabudowy usługowej i mieszkaniowej, ale rażąco z nią koliduje. Nie można bowiem pogodzić funkcji mieszkaniowej ani usługowej z działalnością przemysłową w zakresie gospodarki odpadami, w tym odpadami niebezpiecznymi. Skarżąca zakwestionowała też twierdzenia Kolegium co do niewykonalności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że nie odniosło się do kwestii niemających znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jak kwestie związane z wznowieniem postępowania oraz problemem własności gruntu, na którym zrealizowana miała być inwestycja, wskazując, że co do tych zagadnień wypowiedziało się w poprzedniej decyzji i podtrzymuje w tym zakresie argumentację. W ocenie Kolegium kluczową i zarazem jedyną przesłanką nieważności postępowania, jaką należało wziąć pod rozwagę poddać analizie na tle argumentów przedstawionych przez strony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy była zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się w związku z tym do zarzutów strony, Kolegium wskazało, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia okoliczność, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja, w studium uwarunkowań został przeznaczony na inny cel. Ustalenia studium są wiążące dla organów jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są zatem wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało też, że z faktu, że umowa o użytkowanie wieczyste zawarta ze Skarbem Państwa musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku ze studium uwarunkowań, nie można wyprowadzić faktu, że studium uzyskuje walor prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem organu byłaby to bowiem praktyka sprzeczna z podstawowymi zasadami państwa prawa, a przede wszystkim z przepisami art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Nie można zatem, zdaniem Kolegium mówić o zmianie przeznaczenia przedmiotowych działek w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie istniał, a studium uwarunkowań nie będące aktem powszechnie obowiązującym, takiego przeznaczenia determinować nie mogło. Kolegium wskazało, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje również okoliczność, że M. C. wystąpiła do Prezydenta M. T. z wnioskiem o ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż o istnieniu przesłanki nieważności organ musi zdecydować na dzień orzekania przez organ I instancji. Kolegium wywiodło, że oceny czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i czy doszło do rażącego ich naruszenia, dokonać należy na gruncie przepisów art. 59, 60 oraz 61 u.p.z.p. i taka ocena została dokonana przez organ I instancji, który stwierdził, że wszystkie przesłanki zostały spełnione i organ był zobligowany ustalić warunki zabudowy dla inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję M. C. zarzuciła jej naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. w związku z brakiem rozpatrzenia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] maja 20011 r. określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała, że Kolegium ponownie rozpoznając sprawę nie odniosło się do treści złożonego przez nią i A. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wywiodła, ze stanowisko SKO dotyczące zagadnień związanych ze wznowieniem postępowania administracyjnego poparte zostało orzecznictwem sądowym, które nie jest dostosowane do niniejszej sprawy i jej charakteru. Stanowisko Kolegium w tym zakresie jest zdaniem skarżącej wyrazem instrumentalnego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz aprobatą nagannych działań Prezydenta M. T. prowadzących do uniemożliwienia stronom realizacji prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, ze szkodą dla całej lokalnej społeczności, ponieważ przedmiotowa inwestycja środowiskowa stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Skarżąca w sposób obszerny przedstawiła przebieg postępowania wznowieniowego, jak również wskazała na podnoszone przez nią zarzuty w ramach wspomnianego postępowania. Następnie, w zakresie istnienia przesłanek nieważnościowych ponowiła argumentacje zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wnosił o oddalenie skargi – podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 września 2017 r., wydanym w sprawie II SA/Bd 984/16, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Bydgoszczy, wniesionej przez M. C., która zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucono naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej kontroli, "albowiem decyzja środowiskowa i decyzja o warunkach zabudowy nie są tożsame", zaś mapa, "na podstawie której organ analizował zasadę dobrego sąsiedztwa" jest niezgodna z przepisami, jak również nie przeprowadzono "analizy dobrego sąsiedztwa" w odniesieniu do nieruchomości wnioskodawczyni; 2) art. 87 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez wadliwe przyjęcie, że przedłożenie dokumentów sprzecznych z wolą ustawodawcy nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa; 3) art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 – dalej: "ustawa środowiskowa") w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez pominięcie faktu, że "decyzja środowiskowa nie jest wydana dla identycznego zamierzenia inwestycyjnego"; 4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego i w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez uznanie, że "nie naruszono zasady dobrego sąsiedztwa bez dokonania analizy", o której mowa w przepisach, czyli "w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem"; 5) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z § 3 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia i w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez zaniechanie dokonania oceny, czy spełnione zostały wymogi w zakresie analizy, jeżeli przedłożona mapa nie spełniała obowiązujących warunków; 6) art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez przyjęcie, że ustawa dopuszcza możliwość dokonania analizy zagospodarowania terenu, a tym samym przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla osoby, która nie posiada tytułu prawnego do terenu, co zaprzecza intencji ustawodawcy. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 551/18 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił w/w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w niniejszej sprawie zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z uwagi na wadliwe, bo niepełne ustalenie przez Sąd I instancji stanu sprawy, co do okoliczności dotyczących tożsamości przedsięwzięcia, dla którego wydano warunki zabudowy, z tym przedsięwzięciem, którego dotyczy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wskazał NSA, Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do treści decyzji środowiskowej, która stanowić miała podstawę realizacji inwestycji, ani jej odrębnie nie scharakteryzował. Skoro jednak w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy zachodziła konieczność badania kwestii uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia, to zakres związania treścią takiej decyzji powinien być rozstrzygnięty przed podjęciem decyzji o warunkach zabudowy. Wymagało zatem oceny, czy zachodzące w osnowach obydwu tych decyzji, oczywiste różnice w opisie przedsięwzięcia, wskazujące na rozszerzenie inwestycji o obiekt budowlany w postaci wagi samochodowej o znacznych wymiarach, mają znaczenie dla zakresu związania organu I instancji decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przy ustalaniu warunków zabudowy. Sąd kasacyjny uznał, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. również w zakresie pominięcia kwestii wyjaśnienia, czy analiza urbanistyczna – pozwalająca na stwierdzenie kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na przedmiotowym obszarze – spełnia kryteria, które pozwoliłyby na zakwalifikowanie jej jako analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów planistycznych, przy jednoczesnym zasygnalizowaniu przez organu nadzoru kwestii niepełnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego na załączniku mapowym, na którym ją wykonano, jak i zakwestionowaniu skali użytych w tym celu materiałów geodezyjnych. Zgodnie z wytycznymi sformułowanymi przez NSA dla ponownie rozpatrującego sprawę Sądu I instancji, ustali on w szczególności, jaki jest stan faktyczny w zakresie tożsamości decyzji o warunkach zabudowy z wcześniej uzyskaną przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, a w razie stwierdzenia, iż inwestycja dla której wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie obejmuje w pełni przedsięwzięcia, dla którego zostały ustalone warunki zabudowy – oceni jakie to mogło mieć znaczenie dla sprawy w kontekście zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi (z zakresu ochrony środowiska). Ponadto WSA powtórnie oceni kwestię możliwości uznania, czy w sprawie została przeprowadzona analiza umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Finalnie zaś WSA stwierdzi czy w badanej nadzorczo decyzji zaistniała wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i zarzuty skargi – wraz z wnioskiem o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). dalej zwana "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych, kwalifikowanych wad, wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych. Szczególnego podkreślenia wymaga, że postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Jako podstawę stwierdzenia nieważności strona skarżąca upatrywała w przepisach art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a. Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 września 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, Nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny. Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd po przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. W wymienionym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej, potwierdził również trafność stanowiska WSA w Bydgoszczy zaprezentowanego w wyroku z 13 września 2017 r., a zajętego wobec zarzutów skarżącej koncentrujących się na nieprawidłowościach decyzji środowiskowej, braku zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego [...] maja 2006 r., a także pozbawienia prawa do udziału w postępowaniu na prawach strony. Za chybione NSA uznało zarzuty formułowane w powyższym zakresie - a zatem trzeba ponownie podkreślić, że pewne kwestie poruszane obszernie w skardze nie mogą być obecnie przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu z uwagi na ostatecznie ich przesądzenie i tym samym zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Są to kwestie: wad decyzji środowiskowej, niewykonalności decyzji, legalności oddania inwestorom gruntów w dzierżawę., czy też ustanowienie wieczystego użytkowania, a także pozbawienie skarżącej (innych mieszkańców ulicy [...]) udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Szczegółowe motywy uznania formułowanych w tym zakresie zarzutów za bezzasadne zostały przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 13 września 2017 r. i znalazły akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla porządku Sąd wskaże jedynie, iż nie można się zgodzić ze skarżącą, że inwestorzy nie mogli być stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Wydanie decyzji nie jest bowiem uzależnione od tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy - co wynika w szczególności z przepisu art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Należy również podzielić stanowisko organów co do braku zaistnienia przesłanki trwałej niewykonalności decyzji, jak i braku zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przy ustalaniu funkcji zabudowy nie mają bowiem znaczenia zapisy powołanego przez skarżącą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, które wskazują na przyszłe przeznaczenie nieruchomości, będących dotychczas we władaniu P., gdyż ustalenie warunków zabudowy, w tym ustalenie dopuszczalności wnioskowanej zabudowy na danym terenie, następuje zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p, a nie na podstawie studium, które wiąże organ wyłącznie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnić ponadto należy, że decyzja trwale niewykonalna to decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Tymczasem decyzja ustalająca warunki zabudowy nie nadaje się do wykonania. Wydanie takiej decyzji nie wiąże się bowiem dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Jedynym skutkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważyć też trzeba, że pozbawianie strony możliwości udziału w postępowaniu bez własnej winy stanowi okoliczność dającą ewentualną podstawę do wznowienia postępowania, ale nie może być jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2011 r. w oparciu o przepis art. 156 §1 pkt 4 i 5 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres kontroli Sądu koncentrował się zatem na kwestii, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą określoną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. – tj. czy wydana została z rażącym naruszaniem prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Nie można przy tym utożsamiać tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/ 23, z dnia 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706, dostępny na stronie internetowej httw//orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki: naruszenie prawa decyzją ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje ekonomiczne oraz gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne, niedające się pogodzić z wymogami praworządności. W niniejszej sprawie (kierując się wskazaniami NSA) problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy kwestia dotycząca tożsamości decyzji o warunkach zabudowy z wcześniej uzyskaną przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięci mogła mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (tj. czy prawidłowo organy oceniły kwestie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi - przepisami o ochronie środowiska), a także czy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została prawidłowo przeprowadzona i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do pierwszej z tych kwestii to zauważyć należy, że inwestor uzyskał w sprawie decyzję środowiskową wskazującą na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja ta wydana została w odniesieniu do wniosku zawierające informacje wskazujące na sposób zagospodarowania terenu - informacje pomijające kwestie posadowienia wagi samochodowej. Nie można mieć zatem wątpliwości, że decyzja ta wydana została w stosunku do przedsięwzięcia, którego opis różni się od charakterystyki przedsięwzięcia zaprezentowanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika, że w toku procesu inwestycyjnego uczestnicy aktualnego postępowania przedstawiali raport o oddziaływaniu na środowisko (k. 68-136 akt sądowych). Raport oddziaływania na środowisko zawiera informacje dotyczące zakresu potencjalnego oddziaływania na środowisko związane z funkcjonowaniem takiego przedsięwzięcia także na etapie jego eksploatacji, jak i jego realizacji (wykonania robót budowlanych). Dotyczy to np. wielkości wprowadzanych emisji do powietrza, zagrożeń hałasem. Tego typu parametry powinny również znaleźć się w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko - jako element charakterystyki przedsięwzięcia załączanej do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oczywiście organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, tym bardziej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie był uprawniony do dokonywania samodzielnie oceny, czy objęcie inwestycją również wagi samochodowej w jakikolwiek sposób warunkowałoby rozmiar wpływu inwestycji na środowisko. Jednakże w sprawie należało rozważyć zakres związania decyzją środowiskową – w kontekście zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy z odrębnymi przepisami. Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy i po uzyskaniu decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Taką decyzją wymaganą przepisami odrębnymi jest, w świetle art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405; zwanej dalej "u.o.u.i.o.ś."), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Także z treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się jedynie gdy jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy jest ona wymagana. Skoro wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i skoro decyzję tę można wydać po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to tym samym niewątpliwie na organie właściwym do ustalenia warunków zabudowy, ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania decyzji środowiskowej oraz rozważenia czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy był uprawiony do zweryfikowania przed ustalaniem warunków zabudowy czy przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. W okolicznościach kontrolowanej sprawy wyjaśnienia wymagała dodatkowo kwestia, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dołączona do wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy pozostawała aktualna z uwagi na odmienność opisu przedsięwzięcia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym (odrębnym od postępowania zwykłego) postępowaniem administracyjnym. Podlega ono co prawda takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ administracji publicznej zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym, przedmiotem sprawy jest jedynie ustalenie czy decyzja wydana w zwykłym trybie jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie winna być zatem jedynie ocena czy zasadnie organy administracji rozpoznające sprawę uznały, iż kontrolowana przez nie decyzja nie zawiera cech określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności że nie została dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie kontrola decyzji poddana ocenie w trybie nadzwyczajnym w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi ograniczyła się do konstatacji o "braku twierdzeń i dowodów co do tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie była zgodna z przepisami odrębnymi" W ocenie Sądu Kolegium wbrew zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie nieważnościowe nie ustaliło, czy inwestycja w dniu wydania decyzji z [...] maja 2011 r. spełniała wymóg określony w art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.u.i.o.ś., a tym samym art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Obowiązkiem organu było wyczerpujące wyjaśnienie tej kwestii, w kontekście przedstawionych przez Sąd powyżej (i w uzasadnieniu wyroku NSA), a istniejących w sprawie rozbieżności w opisie przedsięwzięcia w decyzjach ustalających warunki zabudowy i o środowiskowych uwarunkowaniach. Pominięcie przez Kolegium w rozważaniach tej kwestii, w świetle zaistnienia przesłanki opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi uchybienie przepisów postępowania (naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a.), które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia analizy okoliczności sprawy w powyższym zakresie (zakresie związania organu pozyskaną przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach) było zatem co najmniej przedwczesne. Pominięcie przez Kolegium przeprowadzanie tej analizy nie pozwala Sądowi na jednoznaczne zajęcie stanowiska co do zaistnienia w sprawie przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w z. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Stwierdzenie naruszenia przez organ wyłącznie przepisów postępowania uniemożliwia Sądowi związanie Kolegium wskazaniami co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poprzez jednoznaczne przesądzenie, czy decyzja objęta kontrolą w postępowaniu nadzwyczajnym dotknięta jest wadą skutkującą jej nieważnością z uwagi na jej niezgodność z przepisami o ochronie środowiska. Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia analizy urbanistycznej umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji zabudowy dla przedmiotowej inwestycji to na wstępie Sąd chciałby wskazać, że zgodnie z dominującym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić w przypadku, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Jednakże w orzecznictwie można spotkać również pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dopuszczający stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wówczas, gdy w aktach administracyjnych brak jest w ogóle przeprowadzonej analizy, bądź też nie można w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. A taka sytuacja zachodzi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza architektoniczno – urbanistyczna) jest sporządzana zgodnie z wymogiem określonym w § 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – zwane dalej "rozporządzeniem MI"). Stanowi ona instrument służący stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie powinna wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej, opartej na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Paragraf 9 rozporządzenia MI przewiduje ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy zawierać powinna: część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Stosownie do tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy powinna się więc składać z czterech części: decyzji w postaci tekstowej, części graficznej decyzji, tekstowych wyników analizy oraz części graficznej tych wyników. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy (jej część tekstowa) powinna zawierać dwa załączniki: jeden w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - czego wymaga art. 54 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - oraz drugi, w postaci wyników analizy, na którą składać się muszą część opisowa i część graficzna - o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 rozporządzenia MI. W rozpoznawanej sprawie Kolegium wskazało na niepełne wyznaczenie granic obszaru analizowanego na załączniku graficznym decyzji objętej kontrolą, a także na nieprawidłowość załączników mapowych (niezgodność z wymogami określonymi w § 9 ust. 3 rozporządzenia MI w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Organ uznał jednak, że stwierdzone uchybienie nie sposób kwalifikować jako rażące naruszenie prawa albowiem w decyzji ustalającej warunki zabudowy "rozważono uwarunkowania określone w przepisach art. 61 ust. 1 u.p.z.p.", a "planowana inwestycja dawała się pogodzić z istniejącą zabudową przemysłową i usługową". W zakresie zachowania ładu przestrzennego organ wskazywał między innymi na istnienie w analizowanym obszarze zakładu przewozów towarowych PKP, komisu samochodowego i zakładu montażu markiz i rolet. Dokonując oceny analizy urbanistycznej w powyższym zakresie Kolegium nie zauważyło, że jej wyniki także w załączniku tekstowym zawierają nieprawidłowości. Nie wskazują bowiem na sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. W załączniku 2b decyzji ustalającej warunki zabudowy ograniczono się do stwierdzenia, że "obszar analizowany wyznaczono na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury(...)", nie wskazano przy tym na ustalenie istotnego parametru jakim jest szerokość frontu działki. Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ może dopiero przeprowadzić prawidłowo analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji, jeżeli uwzględni się okoliczność, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego również w załącznikach graficznych budzi uzasadnione wątpliwości - to nie można przyjąć, że Kolegium dokonało rzetelnej oceny przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tego rodzaju niewątpliwa wadliwość sporządzonej analizy budzi, w ocenie Sądu, uzasadnione wątpliwości co do mocy dowodowej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W tej sytuacji rozważenia wymaga możliwość postawienia organowi zarzutu braku przeprowadzenia analizy zabudowy i zagospodarowania na działkach sąsiednich - co mogłoby wskazywać na rażącą sprzeczność z wymogami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu wymagana prawem analiza, jak również wydana w oparciu o jej ustalenia decyzja o warunkach zabudowy nie poddają się w kontrolowanej sprawie weryfikacji w zakresie kluczowych kwestii dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W tej sytuacji przyjęcie przez Kolegium że "nawet nieprawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności nie zasługuje na aprobatę Sądu - tym bardziej, że nie wiadomo jaki obszar objęła analiza i jakie są jej istotne ustalenia. Stwierdzone braki nie mają jedynie charakteru formalnego, ale dotyczą kwestii decydujących dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, względnie odmowy ich ustalenia. Nie przesądzając zatem czy przedmiotowe warunki zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa co uzasadniało by stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2011 r. Kolegium ponownie oceni zgromadzony materiał dowodowy, czyniąc zadość wymogom z art. 7, 77, 80 i w szczególności 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od zasadności podniesionych w skardze zarzutów i stwierdzonych powyżej uchybień zważyć należy również, że w zaskarżonej decyzji nie dokonano analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem ewentualnego naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Należy w tym miejscu podkreślić, że jedną z przesłanek wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi ustalenie, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W myśl zaś art. 2 pkt 14 u.p.z.p. "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W rozpoznawanej sprawie Kolegium przyjęło, że obszar inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ulicy C.) – wskazując na ustanowienie stosownej służebności drogowej. Organ powtórzył zatem ustalenia zaprezentowane w decyzji z [...] maja 2011 r. – podczas gdy takie ustalenie nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy służebność drogowa na rzecz inwestorów ustawiona została w odniesieniu do działki [...] – co wynika z § 6 umowy zamiany z [...] czerwca 2006 r. zawartej w formie aktu notarialnego A nr [...] (k. 18 akt postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy). Analizując zaś materiały graficzne załączone do akt sprawy (k. 36 akt postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy), jak i treść decyzji Prezydenta M. T. z [...] czerwca 2006r. zatwierdzającej podział nieruchomości (polegający na wydzieleniu między innymi działek nr [...] i [...] – objętych obszarem inwestycji) należy zauważyć, że wykazanie posiadania dostępu do drogi publicznej wymagałoby przedstawienia przez inwestorów również prawa do przejazdu przez działki nr [...] i [...]. Wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie stanowi o naruszeniu przepisów procesowych, które należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa w sytuacji przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W konsekwencji Sąd przyjął, iż w sprawie nie zbadano w sposób właściwy spornej decyzji Prezydenta M. T. z [...] maja 2011 r. w kontekście art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - czym naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także powyżej wskazany przepis art. 156 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne jego niezastosowanie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona wnikliwej oceny naruszeń art. 61 ust.1 pkt 1,2 i 5 u.p.z.p. w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kierując się jednocześnie oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., przyznając skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.