II SA/Bd 1150/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. M., H. F., M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. II SA/Bd 1150/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. M., H. F., M. K., M. E. i W. E. – spadkobierców W. i L. K., odmówił ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną numerami geod. [...] o łącznej powierzchni [...] ha położoną w [...] "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego wystąpił do Burmistrza Miasta [...], Burmistrza [...] oraz Archiwum Państwowego w [...] z prośbą o udostępnienie wszelkiej dokumentacji dotyczącej prowadzonych postępowań o ustalenie i wypłacenie odszkodowań dla osób wywłaszczonych zarządzeniem nr [...]. Organ ustalił, że Miasto [...] oraz [...] nie posiada dokumentów w przedmiotowej sprawie, natomiast posiada szczątkową dokumentację dotyczącą wystąpienia L. i W. K. o wykupienie pozostałej części nieruchomości, nieobjętej szczegółowym planem zagospodarowania na terenie osiedla [...]. Wskazał też, że dokumentacja w sprawie została zaklasyfikowana pod nr 821 – plany szczegółowe dla terenów pod budownictwo indywidualne i zagrodowe i oznaczono ją kategorią archiwalną BE-5. Organ dodał, że Archiwum Państwowe w [...] również potwierdziło brak w zasobach dokumentacji w przedmiotowej sprawie. Starosta podniósł w związku z tym, że nie uzyskał jednoznacznej dokumentacji wskazującej na wypłacenie bądź brak ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Okres od wywłaszczenia do dnia złożenia wniosku tj. około 38 lat oraz klasyfikacja uzasadnia brak możliwości pozyskania dokumentów prowadzonych dla postępowania. Jak wywiódł Starosta, na wypłacenie odszkodowania pośrednio wskazują wystąpienia ówczesnych właścicieli o wykupienie pozostałej części nieruchomości, bowiem gdyby nie uzyskali oni odszkodowania nie występowaliby o dobrowolne zbycie na rzecz państwa pozostałej części nieruchomości. Organ wyjaśnił też, że zgodnie z wówczas obowiązującym przepisami odszkodowanie ustalono i wypłacano z urzędu w formie "wykazu odszkodowań za grunty przejęte". W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik B. M., H. F., M. K., M. E. i W. E., zarzucił organowi brak wskazania bezpośredniego dowodu potwierdzającego fakt ustalenia i wypłacenia odszkodowania na rzecz W. i L. K.. W jego ocenie organ nie przedstawił też dowodu pośredniego, z którego w sposób logiczny można by wywieść, że takie odszkodowanie ustalono i wypłacono. Zdaniem odwołujących się organ nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, m.in. nie przesłuchał świadków, w tym żyjących spadkobierców W. i L. K.. Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że brak odnalezienia dowodów potwierdzającch ustalenie i wypłatę odszkodowania lub odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania nie oznacza, że dany dokument nie istniał. Nie można przyjmować takiego domniemania w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne dotyczy stanu faktycznego sprzed kilkudziesięciu lat. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody, które w sprawie udało się zgromadzić. Wojewoda wyjaśnił następnie, że w dacie wywłaszczenia L. i W. K. obowiązywało Zarządzenie nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. w sprawie Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt dla Urzędów Terenowych Organów Administracji Państwowej. Zgodnie z powołanym dokumentem wszelkie akta spraw dotyczące zarówno pierwokupu jak i wywłaszczenia należały w jednostce macierzystej do kategorii B15, natomiast w innych jednostkach do kategorii Bc. Oznaczało to, że akta dotyczące tych kategorii spraw stanowiły dokumentację niearchiwalną, która miała tylko czasowe znaczenie i podlegała wybrakowaniu po upływie określonego przepisami okresu jej przechowywania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że proces wywłaszczenia i wypłaty odszkodowania na podstawie wówczas obowiązujących przepisów składał się z dwóch etapów: odjęcia prawa własności i późniejszego wypłacenia odszkodowania ustalonego w odrębnym postępowaniu, przy czym wypłacenie odszkodowania miało walor bardziej materialno-techniczny i po dokonaniu płatności nie widziano potrzeby wieloletniego przechowywania dokumentacji w tego typu sprawach. Wojewoda podkreślił przy tym, że odszkodowanie ustalano i wypłacano z urzędu. Organ II instancji podniósł, że odwołujący się nie przedstawili dowodów, ani nie uzyskano takich dokumentów z urzędu, na brak wypłaty odszkodowania albo istniejącego sporu o wypłatę odszkodowania. W ocenie Wojewody, dziwnym jest fakt, że wywłaszczeni przez tyle lat nie występowaliby sami lub przez pełnomocnika przynajmniej z zapytaniem o odszkodowanie za zajęte przez Skarb Państwa nieruchomości. Wręcz przeciwnie, L. i W. K. pismem z dnia [...] 1981 r. zwrócili się do Urzędu Miejskiego w [...] o wykup pozostałej części nieruchomości o pow. [...] ha oznaczonej nr [...]. Organ odwoławczy zgodził się w tym zakresie z twierdzeniami Starosty, że trudno sobie wyobrazić sytuację, w której po niewypłaceniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości strona, w odstępie zaledwie kilku miesięcy od wywłaszczenia, zwraca się o wykup pozostałej części działek. Wojewoda zwrócił też uwagę, że w przypadku gdyby uznać, jak wskazuje się w części orzecznictwa, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilnoprawny, należałoby rozważyć, czy nie doszło do przedawnienia roszczenia. Organ odwoławczy uznał jednak, że z uwagi na wcześniejszą argumentację przemawiającą za utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, zagadnienie charakteru prawnego roszczenia nie wymaga na gruncie niniejszej sprawy pogłębionej analizy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję B. M., H. F., M. K., M. E. i W. E. zarzucili jej rażące naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a przede wszystkim zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu. Skarżący podnieśli, że nigdy nie ustalono na ich rzecz odszkodowania za przejętą nieruchomość, ani też nigdy nie wypłacono im lub ich spadkodawcom takiego odszkodowania. Wywiedli też, ze organy obu instancji w toku postępowania nie wykazały żadnych dowodem – bezpośrednim lub pośrednim, że takie odszkodowanie zostało wypłacone. W ich ocenie organy w sposób wybiórczy i całkowicie dowolny umotywowały swoje twierdzenia o bezzasadności ich żądania. Skarżący zwrócili uwagę, że Starosta ograniczył się wyłącznie do działań mających na celu pozyskanie dokumentów potwierdzających fakt ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Nie skorzystał zaś z innych narzędzi prawnych mogących dostarczyć wiedzy w tym zakresie tj. nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, w toku której mógłby przesłuchać w charakterze świadków skarżących lub inne osoby mogące mieć wiedzę w tym temacie. Zdaniem skarżących wnioskowanie zaś na podstawie braku dokumentacji wywłaszczeniowej przeciwko słusznemu interesowi skarżących nosi znamiona rażącego naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę w stosunku do M. E. i W. E.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. tj. z 2018r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie i wyplata odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w związku z zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] 1980 r., nr [...], na mocy którego przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki numer [...] o łącznej powierzchni [...] ha 26, stanowiącą własność L. K. i W. K. – spadkodawców skarżących, skutkiem czego własność tej nieruchomości, z mocy prawa, przeszła na rzecz Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia zarządzenia. Zgodnie jednak z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.)- dalej: "u.g.n.", starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten, co w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, wraz z art. 233 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. To oznacza obowiązek regulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), w sprawach, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu mimo, że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku przejściem na własność Państwa nieruchomości stanowiącej własność spadkodawców skarżących. Organ, do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, jednak pomimo poszukiwań w jednostkach samorządu terytorialnego i Archiwum Państwowym w [...], nie udało się pozyskać akt sprawy. Sąd podziela ocenę organu, że strona postępowania nie złożyła żadnych dowodów potwierdzających żądania właścicieli dotyczące nieustalenia lub niewypłacenia odszkodowania za grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa, skierowane do właściwego organu, po wydaniu zarządzenia o przejęciu gruntu. Zdaniem Sądu organy podjęły wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zbadały kwestię faktycznego przejścia przejętego gruntu na własność Skarbu Państwa, a także zwróciły się do właściwych jednostek samorządu terytorialnego o udostępnienie wszelkich dokumentów dotyczących ustalenia odszkodowań za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy zarządzenia nr [...] z [...] sierpnia 1980 r. Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. Przepisy postępowania administracyjnego, ujęte w k.p.a., nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Zauważyć należy w tym miejscu, że zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B15 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny). W związku z powyższym należy uznać, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia/nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania. W tych okolicznościach nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, bowiem brak jest całkowicie dowodów (brak akt) na okoliczność ustalenia, czy też nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Skarżący również nie wykazali, aby właściciele gruntów upominali się o wypłacenie należnego im odszkodowania. Nie można z góry przyjmować, że w 1980 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Zakładając natomiast brak wypłaty odszkodowania trudno wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez byłych właścicieli do organu w tej kwestii. Należy zauważyć, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w 2018 r., a więc 38 lat po wydaniu zarządzenia, w wyniku którego doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. Pomijając okres PRL ze względu na niedemokratyczne zasady panujące w tym czasie w Polsce (w tym również w roku 1979), to zastrzeżenia te nie dotyczą okresu późniejszego, tj. po 1989 r., kiedy właściciele gruntów, mogli z powodzeniem dochodzić swoich praw. W zaistniałej sytuacji, gdy nie da się udowodnić faktu pozytywnego w postaci wypłaty odszkodowania na podstawie wykazu odszkodowań za grunty przejęte założenie, że automatycznie aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania doprowadziłoby w istocie do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z art. 129 u.g.n. Umyślne zniszczenie przez stronę dokumentacji dotyczącej ewentualnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość otwierałoby drogę do roszczeń odszkodowawczych względem organu, który dowody stanowiące kontrargument względem takiego roszczenia zgodnie z prawem zdążył już zlikwidować. Nie można przyjąć, że skoro to organ publiczny nie jest w stanie udowodnić, że wydał decyzję odszkodowawczą w przeszłości, to zobowiązany jest on do ustalenia i wypłaty odszkodowania niezależnie od tego, czy w istocie odszkodowania takiego nie wypłacono, czy może zostało ono wypłacone, a nie zachowały się na tę okoliczność żadne dowody. Takie stanowisko wyraźnie sprzeciwiałoby się słusznościowym pobudkom ustalania i wypłaty w podobnych sytuacjach odszkodowania, a to z tego powodu, że słuszny interes strony w sprawie odszkodowania aktualizuje się tylko wtedy, gdy odszkodowania za ujęcie prawa własności nie wypłacono. Brak dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie wypłaty odszkodowania na podstawie wykazu odszkodowań za grunty przejęte stanowi prawną, urzędową w zasadzie konsekwencję upływu czasu i nie można na tej podstawie doszukiwać się podstawy roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Przy braku jakichkolwiek dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono i wypłacono, należy zatem domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie. Wzruszenie tego domniemania wymagałoby przedstawienia jakiegokolwiek kontrdowodu choćby pośrednio prowadzącego do wniosku odmiennego. W sprawie niniejszej brak jest zaś dokumentacji w sprawie odszkodowania za przedmiotową działkę zarówno po stronie organu jak i skarżących (czy to pochodzącej od organu, czy od spadkodawczyni, czy też pod innych podmiotów). Domniemanie legalności działania organu pozostało więc niewzruszone. Ponadto nie sposób pominąć dokonanej przez organy słusznej oceny okoliczności, mogącej pośrednio świadczyć o tym, że spadkodawcy skarżących uzyskali przedmiotowe odszkodowanie, a mianowicie faktu zwrócenia się przez nich, pismem z dnia [...] 1981 r. do Urzędu Miejskiego w [...] o wykup pozostałej części nieruchomości o pow. [...] ha oznaczonej nr [...]. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi zarówno dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80, art. 86 oraz art. 107 k.p.a., jak i prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.