II SA/Bd 1151/11

Dnia 14 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi M. Z. A. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta[...], na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), po przeprowadzeniu z wniosku A. A. postępowania wyjaśniającego w sprawie zameldowania na pobyt stały, odmówił w/w zameldowania na pobyt stały w lokalu położonym we[...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że z przeprowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego wynika, iż właścicielami lokalu są: matka M. A. i siostra M. S., natomiast w celu ustalenia miejsca zamieszkiwania zainteresowanego na dzień 3 lutego 2011 r. została wyznaczona wizja lokalna, z której wynikało, że wnioskodawca mieszkał w małym pokoju, który udostępniła mu jego matka. W związku z tym, że strona wnosząca wniosła o przeprowadzenie dowodu ze świadków na dzień 2 marca 2011 r. wyznaczono rozprawę administracyjną, na której przesłuchano świadków, którzy zeznali, co następuje: Z. H. nie wie czy w/w mieszka w lokalu, R. J. stwierdziła, że nie zawsze zastawała zainteresowanego pod wskazanym adresem, natomiast nieraz obecna była jego mama. Z zeznań złożonych przez A. A. i jego matkę wynikało, że zamieszkiwał on w lokalu położonym przy ul. [...] do czasu wizji, natomiast po jej zakończeniu i interwencji policji kazano mu opuścić miejsce zamieszkania. Fakt nie zamieszkiwania zainteresowanego pod adresem jak wyżej, potwierdziła także E. K. przesłuchana w charakterze świadka. Ponadto wskazano, że wnioskodawca nie składał do Prokuratury Rejonowej we [...] pisma w sprawie uniemożliwienia wejścia do spornego lokalu, natomiast złożył pismo odnośnie składania fałszywych zeznań przez matkę i siostrę. Organ wskazał, że korespondencja kierowana do strony na adres lokalu, w którym zamierza zameldować się jest awizowana i następnie kierowana na adres korespondencyjny: [...]i odbierana jest przez siostrę P. B. Zdaniem organu wynika z tego, że A. A. od 4 lutego 2011 r. nie zamieszkuje pod adresem[...], a zeznając do protokołu w dniu 15 czerwca 2011 r. sam potwierdził, że nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku od momentu przeprowadzonej wizji. W ocenie organu rozpoznającego sprawę mieszkanie położone we [...] nie stanowi centrum życiowego strony i nie ma podstaw prawnych i faktycznych, aby dokonać tam jej zameldowania, gdyż sama wola, aby tam zamieszkać nie wystarcza do podjęcia czynności materialno - technicznej w postaci wpisu o zameldowaniu. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia A. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego jej rozpoznania zaskarżonej zarzucając: 1. naruszenie norm prawa materialnego tj. art. 9 ust 2a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez wadliwe uznanie przez organ I instancji, iż zgoda właścicieli lokalu, jako warunek sine qua non, jest zupełnie nieodzowna w celu dokonania zameldowania, 2. naruszenie norm prawa procesowego: 1. art. 28 w związku z art. 6 K.p.a. poprzez mylne uznanie istnienia interesu prawnego po stronie M. A. i M. S. - właścicielek nieruchomości, co w konsekwencji nie pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji, 2. art. 107 § 3 w związku z art. 80 K.p.a. - poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom przeprowadzonym w toku postępowania administracyjnego (całkowite pominięcie w uzasadnieniu niektórych środków dowodowych), co ma istotny wpływ na wynik postępowania; 3. art. 107 § 3 w związku z art. 8 i 9 K.p.a. - przez brak wskazania podstawy prawnej i faktycznej uznania M. A. i M. S. jako stron postępowania - co ma wpływ na transparentność wydanej decyzji administracyjnej oraz na wynik postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji w uzasadnieniu co prawda wskazał na podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej (art. 9 ust. 2a w związku z art. 47 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych), nie podał natomiast podstawy prawnej i przyczyn uznania M. A. i M. S. za strony postępowania (wniosek taki wynika pośrednio, a nie wprost z ustępu 3, zdania 2 uzasadnienia przedmiotowej decyzji administracyjnej - "o czym zostały powiadomione strony postępowania") - a co ma wpływ na wynik postępowania. Stroną postępowania meldunkowego zdaniem odwołującego się niewątpliwie jest osoba, na której spoczywa obowiązek zameldowania się w miejscu pobytu stałego lub czasowego i przedmiotowe postępowanie dotyczyło wyłącznie jego ustawowego obowiązku, natomiast ani M. S., ani też M. A. posiadające tytuł prawny do lokalu, co do zasady nie posiadają przymiotu strony postępowania meldunkowego, ponieważ zameldowanie osoby nie będącej właścicielem lub najemcą lokalu nie wpływa na sposób wykonywania prawa własności lub najmu przez osoby, którym prawo to przysługuje. Co ważniejsze - do zameldowania się nie jest także potrzebna zgoda właściciela lub najemcy mieszkania. Zdaniem wnioskodawcy na wynik sprawy nie może mieć wpływu treść oświadczenia złożonego przez właścicielki mieszkania o nie wyrażeniu zgody na jego zameldowanie w lokalu, gdyż nie są one stronami postępowania meldunkowego, a ich zgoda lub brak zgody na zameldowanie nie wiążą organu administracyjnego. Wnioskodawca sprzeciwił się także pominięciu przez organ administracyjny okoliczności zmuszenia go do opuszczenia lokalu, które przede wszystkim wskazują na brak dobrowolności opuszczenia przez niego dotychczasowego miejsca zamieszkania. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy ocenił dowody zebrane przez organ I instancji jako niewystarczające, gdyż nie zbadano, czy w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja niedopuszczania wnioskodawcy do lokalu na użytek postępowania o zameldowanie w celu uniemożliwienia stronie dopełnienia obowiązku meldunkowego. Zdaniem Wojewody istnieją przesłanki wskazujące na taką możliwość. Nie zbadano przy tym, czy mamy do czynienia ze stanem rzeczy, w którym współwłaścicielki lokalu wyrażają co prawda zgodę na przebywanie strony w lokalu, lecz nie na zameldowanie. W ocenie organu odwoławczego jest to prawdopodobne w świetle zgromadzonych dotychczas dowodów. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ I instancji naruszył art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa, wskazując, iż w przypadku, gdy występuje wielość stron, których interesy są sprzeczne, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie względy zostały wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone ponad inne i w jaki sposób interesy strony, dla której rozstrzygnięcie jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę. Ustalając zakres postępowania wyjaśniającego, organ obowiązany jest dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego, ale w równej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego. W skardze do sądu M. A. i M. S. wniosły o uchylenie decyzji organu odwoławczego podnosząc, iż analiza zaskarżonej decyzji w oparciu o przytoczone tezy orzeczeń sądów administracyjnych na tle art. 138 § 2 K.p.a. pozwala stwierdzić, że jakkolwiek w uzasadnieniu tej decyzji wskazano wprawdzie, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a. jednakże z uzasadnienia nie wynika, aby było to kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania i na czym miałoby ono polegać. Ponadto skarżące zauważyły, że wskazując okoliczności faktyczne, jakie powinien ustalić organ pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, Wojewoda [...] uznał, że okoliczności te zdają się wynikać z już ustalonego stanu faktycznego sprawy, a to znaczyłoby, że brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie. Trudno także zdaniem stron skarżących doszukać się w uzasadnieniu jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej przyczyn uniemożliwiających przeprowadzenie postępowania w trybie art. 136 k.p.a., a z uzasadnienia tego wręcz wynika, że takiego postępowania organ odwoławczy w ogóle nie zamierzał przeprowadzić. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wnika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia posŧępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 430/99, niepubl.). Przy rozważaniu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. właściwy organ winien mieć na względzie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy stwierdzony przez organ odwoławczy zakres postępowania dowodowego przekracza uprawnienia dowodowe tego organu, wyznaczone w art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92). Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1680/01, niepubl.). Jednocześnie organ odwoławczy winien ograniczyć się tylko do wskazania tych przyczyn i ewentualnie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy, ani w jakikolwiek sposób narzucać organowi pierwszej instancji treści rozstrzygnięcia. Ingerencja w postaci zaleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, niepubl.). Mając na względzie powyższe zauważyć należy, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] r. nie wskazał w sposób jednoznaczny przyczyn wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Co więcej, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na brak logicznego związku i zgodności z treścią podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji, wskazano bowiem, że organ I instancji nie zbadał, czy w niniejszej sprawie "nie zaistniała sytuacja niedopuszczania wnioskodawcy do lokalu na użytek postępowania o zameldowanie w celu uniemożliwienia stronie dopełnienia obowiązku meldunkowego". Zdaniem Wojewody istnieją przesłanki wskazujące na taką możliwość. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, nie zbadano, czy mamy do czynienia ze stanem rzeczy, w którym współwłaścicielki lokalu wyrażają co prawda zgodę na przebywanie strony w lokalu, lecz nie na zameldowanie, co w ocenie tego organu prawdopodobne w świetle zgromadzonych dotychczas dowodów. Z powyższego, nader ogólnikowego stanowiska organu odwoławczego nie wynika w sposób jednoznaczny, czy organ formułuje zastrzeżenia co do zakresu ustalonych w sprawie istotnych okoliczności, czy też co do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanej przez organ pierwszej instancji. Przy założeniu, że chodzi o pierwszą z wymienionych sytuacji, organ odwoławczy nie może poprzestać na nakazaniu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego bez wskazania konkretnych czynności dowodowych, które miałyby być w sprawie wykonane i okoliczności, które wymagają udowodnienia. Jeżeli organ odwoławczy dostrzegł brak przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu w sprawie, to powinien wskazać te okoliczności i formułując zalecenia dla organu pierwszej instancji dać temu wyraz poprzez precyzyjne określenie rodzaju i sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego, w zakresie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmując natomiast, że zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczą (niewłaściwej) oceny okoliczności faktycznych sprawy przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy winien skorzystać z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Rację mają skarżące, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, iż okoliczności wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zdają się wynikać z już ustalonego stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zatem, gdy organ - w następstwie przeprowadzenia w sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego - dochodzi do przekonania co do zasadności odmiennego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje prawnego uzasadnienia. W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę. Zauważyć bowiem należy, że odpowiedź na skargę, która ze swej istoty powinna zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi, nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45). Przedmiotowe pismo stanowi jedynie wykonanie obowiązku o charakterze procesowym, w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 kpa, nie może zostać uzupełniony w drodze pisma procesowego skierowanego do sądu. Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda dokona, w myśl art. 77 § 1 k.p.a., wszechstronnej i wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego koncentrując się na kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii - a mianowicie, czy lokal mieszkalny położony we [...] stanowi centrum życiowe wnioskodawcy oraz, czy nie ma podstaw prawnych i faktycznych, uniemożliwiających zameldowanie strony pod tym adresem. W tym kontekście organ odwoławczy dokona również oceny ustaleń i wniosków wyciągniętych przez organ pierwszej instancji, a nadto ustosunkuje się w sposób wyczerpujący do argumentacji odwołania, a swe stanowisko należycie uzasadni mając na względzie wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.