II SA/Bd 1153/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. Z. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Bd 1153/12 Uzasadnienie Na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4 art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 104 Kpa Wójt Gminy O. po rozpatrzeniu wniosku Z. Z. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] odmówił wydania warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...]w miejscowości Ż., wskazując że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji został negatywnie uzgodniony przez [...] Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Marszałka Województwa [...] z uwagi na kolizję przestrzenną planowanego zamierzenia inwestycyjnego z budową drogi ekspresowej S-5. Odwołanie od decyzji złożyli E. i Z. Z. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 61 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy z 27 marca 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w tych przepisach, co skutkowało odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazali także, że zostały spełnione wymogi z art. 61 ww. ustawy z 27 marca 2003 r. i negatywne decyzja jest pozbawiona podstaw prawnych. Wg skarżących nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, ponieważ nie opracowano nawet koncepcji programowej dla budowy S-5. Obecnie czwarty wariant tego przedsięwzięcia nie posiada szczegółowej lokalizacji. Odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić jedynie wówczas, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym uregulowaniem prawnym. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Podobnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] września 2012 r. (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 106 § 1 Kpa, art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał na przesłanki z art. 61 ust. 1 ww. ustawy z 27 marca 2003 r. podkreślając, że wszystkie muszą być spełnione kumulatywnie oraz, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 przywoływanej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Na podstawie art. 53 ust. 5 tej ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kpa a zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W rozpatrywanym przypadku Wójt Gminy O. prowadząc postępowanie uzgodnieniowe uzyskał negatywnie uzgodnienie Marszałka Województwa [...] - postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ww. ustawy z 27 marca 2003 r. negatywne uzgodnienie [...] Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy. Stanowisko tych organów wiązało Wójta i zarówno ten organ jak i organ odwoławczy nie mają kompetencji do ich weryfikacji. Składając skargę na ww. decyzję E. i Z. Z. zarzucili naruszenie przepisów ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: art. 6 ust. 2 pkt 1 - poprzez ograniczenie ich prawa własności i możliwości zabudowy nieruchomości gruntowej; art. 9 ust. 5 oraz art. 61, art. 6 ust. 2 pkt 1 - poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na stwierdzeniu, że brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu negatywnych uzgodnień oraz art. 53 ust. 4 - poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na zaniechaniu weryfikacji negatywnych uzgodnień - wnosząc o uchylenie obu decyzji oraz o zasądzenie od SKO na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odpowiadając na skargę organ podtrzymując argumentację w swojej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało więc badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w chwili jej wydania - zbadać jej zgodność przede wszystkim z przepisami wskazanymi w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647). Po myśli tej ustawy określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a wobec jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ww. ustawy). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tj. ustawy zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, którą po myśli przepisu art. 60 ust. 1 tej ustawy - wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu co w niniejszej sprawie wymaga szczególnego podkreślenia z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 przywołanej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Po myśli przepisu art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak - związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 133 § 1 ww. ustawy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt niniejszej sprawy natomiast wynika, że do organu pierwszej instancji - Wójta Gminy O. w dniu [...] marca 2012 r., wpłynął wniosek skarżącego Z. Z. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] w miejscowości Ż.. Z akt wynika także, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy O. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, [...] Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Starosty B. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz w zakresie zadań samorządowych, Zarządu Dróg Gminnych w Ż., Wojewody [...] w zakresie zadań rządowych, Marszałka Województwa w zakresie zadań samorządowych o uzgodnienie projektu decyzji. Było to realizacją przepisu z art. 53 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jednocześnie obliguje właściwy organ do dokonania wskazanych tym przepisem uzgodnień z organami tam wymienionymi. Z akt sprawy wynika, że [...] Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem znak: [...] z dnia [...] maja 2012 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamiany zagospodarowania terenu polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] w miejscowości Ż.. Organ ten wskazał, że ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wariantu 4 przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S-5 na odcinku N. M.- Ś. – C. i że z posiadanych materiałów wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej-5, tzn. jest przeznaczona podbudowę drogi ekspresowej. Z akt wynika także, że Marszałek Województwa [...] postanowieniem znak: [...]z dnia [...] maja 2012 odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie zgodności z zadaniami samorządu województwa realizującymi cele publiczne uwzględnione w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...]. Przedmiotowa inwestycja zgodnie z Planem zagospodarowania przestrzennego województwa [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. położona jest na terenie pozostającym w kolizji przestrzennej z budową drogi ekspresowej S- 5 – N. M. –Ś. – B. - budowa północno - zachodniej obwodnicy miasta B.. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja koliduje z zadaniami samorządu województwa realizującymi cele publiczne uwzględnione w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko- pomorskiego oraz nie spełnia wymogów wnikających z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji zdaniem Sądu należało w całej rozciągłości podzielić ocenę wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ pierwszej instancji zasadnie i prawidłowo przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe, i że brak uzgodnienia projektu decyzji przez ww. organy ([...]oraz Marszałka Województwa [...]) był samoistna podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. trafnie przyjęło, że organy orzekające w sprawie warunków zabudowy są związane zarówno ostatecznym postanowieniem Marszałka Województwa [...], jak również [...] Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiającymi uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia. Zajęcie przez te organy merytorycznego stanowiska w sprawie nakazuje uznać, że wymóg dokonania uzgodnień został przez organ I instancji spełniony. Ewentualne zastrzeżenia co do stanowiska tych organów, należało natomiast podnieść odpowiednio w ewentualnym zażaleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do [...] Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, bądź w ewentualnej skardze na postanowienia organów wyższego stopnia, z czego zrezygnowano. Podnoszenie tych zarzutów w niniejszym postępowaniu nie może już odnieść żadnego skutku z powodu istniejącego związania organów obu instancji wynikami tego postępowania uzgodnieniowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym), nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 Kpa. Dopóki bowiem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne a ewentualnych wad proceduralnych postępowania uzgodnieniowego nie można rozciągać na postępowanie główne. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu. Ewentualny zarzut nieważności postanowienia uzgodnieniowego (z powodu wydania go bez podstawy prawnej) także nie mógł zostać uwzględniony w postępowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia od którego po myśli art. 126 Kpa przysługuje odwołanie jest odrębnym nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym mającym na celu weryfikację aktu administracyjnego obarczonego kwalifikowanymi wadami. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu, przy czym właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 Kpa). Tak więc wbrew wywodom skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. a wcześniej organ pierwszej instancji, rozpatrując sprawę z wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie posiadały żadnych kompetencji do rozstrzygnięcia o stwierdzenie nieważności niekorzystnych dla skarżących postanowień uzgodnieniowych bowiem były związane było ich treścią. Sąd rozpoznając skargę niniejszą, wbrew oczekiwaniu skarżących, również nie miał prawnej możliwości skontrolowania prawidłowości przebiegu postępowania uzgodnieniowego ani postanowienia Marszałka Województwa [...], ani postanowienia - [...]Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, podjętych w trybie art. 106 Kpa. Rozstrzygnięcia te, mimo że mają istotny związek z rozpatrywaną sprawą, to jednak proceduralnie nie mieszczą się w jej granicach w rozumieniu art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy obu instancji zasadnie zatem przyjęły, że warunkiem wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest uzyskanie wymaganych prawem (pozytywnych) uzgodnień, w tym uzgodnienia właściwego zarządcy drogi oraz Marszałka Województwa [...]. Celem tych uzgodnień jest m.in. ochrona interesu publicznego chronionego przepisami szczególnymi. Dotyczą one obszarów szczególnie chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne (jak np. ochrona zdrowia, ochrona zabytków, ochrona gruntów rolnych i leśnych), ochrona przyrody, porządek i bezpieczeństwo publiczne). Organ uzgadniający nie może po raz kolejny analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi w uzgodnieniu. Uzgodnienia są formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z określonymi organami, oznacza, że odmowa uzgodnienia, albo inaczej mówiąc uzgodnienie negatywne już choćby tylko od jednego organu współdziałającego, stanowi oczywistą przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji głównej. Dodatkowo należy w tym miejscu zauważyć że przepis art. 106 Kpa zapewnia stosowne gwarancje procesowe stronie postępowania. Dlatego tylko strona skarżąca jako inwestor ma możliwość złożenia zażalenia na to postanowienie, w którym organ uzgadniający zajmuje stanowisko i od którego przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji. Takie zaś uprawnienie nie przysługuje organowi decyzyjnemu (wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi). Dodatkowo należy wskazać, iż organ uzgadniający, działając na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi respektować postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego województwa dotyczące nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nieuwzględnienie postanowień tego planu w zakresie ponadlokalnym inwestycji celu publicznego podczas ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnych, a więc przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziłoby do zniweczenia celów jakim służy planowanie przestrzenne na szczeblu województwa. W tym stanie rzeczy nie dopatrując się naruszenia w zaskarżonej decyzji prawa na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną Sąd oddalił.