II SA/Bd 1153/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Wójt Gminy na podstawie art. 15b, art. 23 oraz art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., dalej powoływana jako u.ś.r.) i art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) odmówił K. Z. przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka – J. Z. W uzasadnieniu organ wskazał, że do wniosku o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka nie dołączono zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Z dostarczonego zaświadczenia wynika, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 17/18 tygodnia ciąży. Zgodnie z art. 15b ust. 5 u.ś.r., dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Z przedstawionych dokumentów wynika, że nie została spełniona powyższa przesłanka. Na skutek odwołania złożonego przez K. Z Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 15b u.ś.r. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu odwołująca się poinformowała, iż na wizytę lekarską udała się po upływie 10 tygodnia ciąży, gdyż nie wiedziała, że jest w ciąży, ponieważ zaszła w drugą ciążę będąc w trakcie karmienia piersią pierwszego dziecka i nie rozpoznała ciąży, zatem wnosi o uwzględnienie tej okoliczności i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że warunki i zasady ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka zostały ściśle określone w przepisie art. 15b u.ś.r. Organy administracji publicznej nie mogą zatem w tym zakresie działać w ramach uznania administracyjnego. W cyt. przepisie ustawodawca, realizując tzw. zasadę subsydiarności (pomocniczości) Państwa, przewidział finansowe wsparcie dla rodzin poprzez przyznanie jednorazowej zapomogi w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko, z tytułu urodzenia się żywego dziecka. Jednocześnie jednak przyznanie tej pomocy zostało uzależnione od spełnienia warunku polegającego na obowiązku pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 15b ust. 5 u.ś.r.). Jak sprecyzowano w przepisie art. 15b ust. 6 u.ś.r., pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Cyt. przepis jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z kolei organy administracji publicznej, które są obowiązane działać na podstawie prawa, nie mogą powszechnie obowiązującej normy zmienić lub - tym bardziej - ignorować. W związku z tym, skoro kobieta nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży, nie ma możliwości ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Ustawodawca nie przewidział takiej możliwości, by przyznać wnioskowane świadczenie, mimo iż wnioskodawczyni nie dopełniła obowiązku pozostawania pod opieką medyczną od określonego w ustawie terminu, także w sytuacji, gdy z uwagi na fakt karmienia piersią pierwszego dziecka nie rozpoznała ciąży we wcześniejszym jej etapie, tj. do 10 tygodnia. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. Z. wskazując, że późniejsze zgłoszenie się do lekarza nie wynikało z jej winy czy nieznajomości prawa. W jej przypadku karmienie piersią pierwszego dziecka sprawiło, że nie rozpoznała u siebie kolejnej ciąży. W momencie, gdy zauważyła zmiany w swoim organizmie, zgłosiła się do lekarza. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15b ust. 5 u.ś.r., jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 u.ś.r.). W niniejszej sprawie niesporne było, że skarżąca przedłożyła zaświadczenie wystawione przez lekarza, iż pozostawała pod opieką medyczną od 17/18 tygodnia ciąży do porodu. Fakt niepozostawania skarżącej pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży był podstawą odmowy przyznania jej wnioskowanej zapomogi. Stwierdzenia wymaga, że żaden przepis ustawy nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o zapomogę poddała się opiece medycznej po 10 tygodniu ciąży. Ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przedmiotową zapomogę nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po 10 tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie - niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - pozbawiona prawa do zapomogi. Nie można z sytuacji takiej wywieść wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu jej przyznania. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 15b ust. 5 u.ś.r., ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym (np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie) bądź faktycznym (np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie). Pozbawienie matki dziecka prawa do przedmiotowej zapomogi wyłącznie ze względu na wystąpienie tego typu okoliczności, tj. okoliczności, za które matka nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności, byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 15b ust. 5 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych. Luka prawna, wynikająca z zaniechania ustawodawcy, powinna zostać wypełniona w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 22.11.2016 r., sygn. akt SK 2/16 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2204) orzekł, że art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzestać na wykładni językowej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji". Trybunał wskazał też, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. "interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji - powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych". Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że co najmniej przedwczesne było stanowisko organów, iż skarżąca nie spełnia wymogów ustawy do przyznania jej przedmiotowej zapomogi. Skarżąca twierdzi, że nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży z przyczyn od siebie niezależnych, bowiem nie miała świadomości, że jest w ciąży. Jest to okoliczność, która może uzasadniać pozostawanie przez skarżącą pod opieką lekarską po okresie określonym ustawą. Kwestia przyczyny, dla której skarżąca nie pozostawała pod opieką lekarską nie później niż od 10 tygodnia ciąży, powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w ramach postępowania administracyjnego. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły skarżącej poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie potwierdzające pozostawanie pod tą opieką. Nie można jednak pominąć indywidualnej oceny skarżącej i jej indywidualnej sytuacji, która w jej ocenie spowodowała późniejsze zgłoszenie się do lekarza. Niekiedy wystarczającym może okazać się oświadczenie strony w tym zakresie, co jednak musi podlegać ocenie organów. Mając zatem na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 15b ust. 5 u.ś.r. zaprezentowaną przez Sąd należy przyjąć, że organy wydając zaskarżone decyzje nie przeprowadziły w sposób pełny postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze dokonaną powyżej ocenę prawną i przeprowadzą postępowanie w kierunku wskazanym przez Sąd, co umożliwi prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącej. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) uwzględnił skargę.