II SA/Bd 1157/04

Wykładnia celowościowa, logiczna, a także gramatyczna przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1231 ze zm./ prowadzi do wniosku, że ustawodawca, mówiąc o nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim, miał na myśli nie jednorazowe działanie i to jeszcze niezawinione, a więc sporadyczny przypadek, ale powtarzające się zdarzenia. Powołanie się przez organ na obiektywne zdarzenie sprzedaży jednorazowej alkoholu osobie nieletniej, potwierdzeniem czego jest treść orzeczenia Sądu karnego, nie wystarcza jeszcze do pełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia o cofnięciu koncesji na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. 1. Komentowany wyrok skłania do kilku refleksji. Przedmiotem sporu nie był tu w żaden sposób stan faktyczny, który dla stron postępowania i Sądu był wyjątkowo jednoznaczny. Sąd karny uznał sprzedawczynię w sklepie Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w Z. winną tego, że dokonała sprzedaży napoju alkoholowego osobie nieletniej. Wyrok ten po uprawomocnieniu się doprowadził do tego, że wójt gminy decyzją wydaną na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi cofnął spółdzielni zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie należącym do spółdzielni. Odwołania, wskazującego, że sprzedaż osobie nieletniej miała charakter jednorazowy, nie uwzględniło samorządowe kolegium odwoławcze, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. Skargę na tę decyzję wniosła do wojewódzkiego sądu administracyjnego spółdzielnia, wywodząc, że sankcja cofnięcia zezwolenia z tytułu sporadycznej sprzedaży alkoholu nieletniemu jest zbyt surowa, a użyte w powołanym przepisie ustawy o wychowaniu w trzeźwości sformułowanie "nieprzestrzeganie" oznacza powtarzające się zdarzenia, a nie jednorazowe działanie. Sąd skargę uwzględnił, uchylając decyzje obu instancji i wypowiadając w uzasadnieniu swego orzeczenia tezy wyeksponowane powyżej, konkludując, że "uchylił zaskarżoną decyzję" na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uznano, że doszło do naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a także naruszono przepisy art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający Sądu wskazał, że nie zostało ustalone, czy ekspedientka wiedziała, że sprzedaje alkohol nieletniemu lub aby miała podejrzenie, że klient jest nieletni. Zalecono, aby w ramach ponownie prowadzonego postępowania "organ koncesyjny" rozważył wszechstronnie wszelkie okoliczności towarzyszące zdarzeniu, które je wywołało, a mianowicie jednorazowej sprzedaży alkoholu nieletniemu i odpowiedzialności skarżącej. Odnośnie do tej ostatniej kwestii Sąd wypowiedział się, że skarżąca ponosić może odpowiedzialność jedynie z tytułu nadzoru nad podległymi pracownikami i w przypadku wykazania jej zaniedbań w doborze odpowiednich pracowników z tytułu przygotowania ich do wykonywania obowiązków sprzedawcy, a w szczególności przestrzegania warunków i zasad sprzedaży alkoholu zawartych w ustawie. Stwierdzono także, że za występek z art. 43 ust. 1 ustawy odpowiada osoba, która dokonała sprzedaży "niewielkiej ilości napojów alkoholowych". 2. Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd zbyt niefrasobliwie, więcej - nieprawidłowo, posługuje się terminem "koncesja", podczas gdy w praktyce chodzi o zezwolenie. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje wydawania żadnej koncesji. Sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, jak i obrót hurtowy napojami alkoholowymi prowadzi się na podstawie zezwoleń. Rozróżnienie pojęć "koncesja" i "zezwolenie" widoczne jest wyraźnie w treści ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Ustawa powyższa w art. 46 ust. 1 wyraźnie wymienia te sfery działalności gospodarczej, których podjęcie uzależnione jest od posiadania koncesji, organem koncesyjnym jest zasadniczo właściwy minister, a nie organ samorządu terytorialnego. Art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyraźnie także precyzuje, że w sferze uregulowanej ustawą o wychowaniu w trzeźwości wydaje się zezwolenia. Od sądu administracyjnego należałoby chyba wymagać precyzyjnego posługiwania się pojęciami prawnie zdefiniowanymi, nie zaś uleganie językowi potocznemu, w którym rozróżnienie między zezwoleniem a koncesją nie ma, jak się wydaje, znaczenia. 3. Po głębszej analizie uzasadnienie głosowanego wyroku budzi istotne wątpliwości, tak co do trafności zasadniczych tez, jak i wypowiadanych - przy okazji sprawy objętej kontrolą Sądu - poglądów na temat znaczenia wyroku karnego dla orzekania o legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Przede wszystkim zauważyć należy, że merytoryczne wywody Sądu w powyższej sprawie są, czego Sąd nie ujawnił, niemalże dosłownym przytoczeniem uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1998 r. II SA 714/98 i w istocie poza tam przytoczone argumenty nie wychodzą. Tak więc, aby rzetelnie przeanalizować glosowany wyrok, należy mieć na względzie to, czy w istocie wywody cyt. wcześniej wyroku II SA 714/98 zachowały aktualność i mogły być przywołane w sprawie, w której orzekał WSA w Bydgoszczy. W sprawie II SA 714/98 doszło do ukarania sprzedawcy sklepu przez kolegium do spraw wykroczeń za sprzedaż alkoholu nieletniemu. Ten fakt stanowił przesłankę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Orzekający wówczas NSA wypowiedział właśnie te tezy, które niemal wiernie przytoczył WSA w Bydgoszczy w analizowanej sprawie. Nieco odmiennie wówczas brzmiał stosowny przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowiący materialną podstawę do orzeczenia o cofnięciu zezwolenia. W czasie orzekania w sprawie II SA 714/98 kwestię tę normował ówczesny art. 18 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy, stanowiący, że "Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, cofa się w przypadku: nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym...". W takiej sytuacji orzeczenie o cofnięciu zezwolenia wymagało współdziałania organu gminy z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych. W glosowanej sprawie podstawą materialnoprawną do orzeczenia o cofnięciu zezwolenia był art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" ustawy o wychowaniu w trzeźwości w następującym brzmieniu: "Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku: nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności: sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw (...)". Procedura cofania zezwolenia nie przewiduje obecnie, w porównaniu do stanu prawnego ze sprawy II SA 714/98, jakiegokolwiek współdziałania organu zezwalającego z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych. Już to chociażby nakazywało ostrożność w przywołaniu wywodów ze sprawy, w której zapadł cytowany wyrok NSA. 4. Drugim elementem, który umknął uwadze składu orzekającego w sprawie II SA/Bd 1157/04, jest zmiana stanu prawnego, jeśli chodzi o wątek możliwości sprawdzania wieku nabywcy napoju alkoholowego. Ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłacie skarbowej przewidziano taką możliwość. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości od chwili jej uchwalenia zabrania sprzedaży i podawania napojów alkoholowych m.in. osobom do lat 18. Wspomnianą wyżej nowelą dodano przepis art. 15 ust. 2 w brzmieniu: "W przypadku wątpliwości co do pełnoletności nabywcy, sprzedający lub podający napoje alkoholowe uprawniony jest do żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy". W czasie orzekania w sprawie II SA 714/98 takiej możliwości prawnej sprzedawca nie miał. Uzasadniona wobec tego może być w jakimś stopniu argumentacja przywoływana wówczas przez NSA, odnośnie do jednorazowości takiego zdarzenia, braku wiedzy ekspedientki co do wieku nabywcy napoju alkoholowego. Te aspekty sprawy w takim przypadku mogły właśnie być przedmiotem oceny organu współdziałającego - gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. W glosowanej sprawie kwestie te wyglądać muszą już zupełnie inaczej. Sprzedawca musi liczyć się z tym, że sprzedając alkohol nieletniemu naraża przedsiębiorcę na utratę zezwolenia. Utrata ta jest tym bardziej dolegliwa, że o ponowne zezwolenie w takim przypadku można ubiegać się dopiero po trzech latach od dnia wydania decyzji o cofnięciu /por. art. 18 ust. 11 ustawy o wychowaniu w trzeźwości/. Istnieje jednak możliwość uniknięcia takiego narażenia się, albowiem prawo uprawnia do kontroli wieku nabywcy. Nie trzeba chyba sięgać do stenogramów sejmowych, by wywodzić, że celem takiej nowelizacji ustawy było stworzenie realnej możliwości sprzedającym lub podającym napoje alkoholowe uniknięcia zarzutu naruszenia normy art. 15 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. 5. Krytycznie ocenić trzeba ten fragment uzasadnienia glosowanego wyroku, w którym Sąd ten zarzuca, że organy nie ustaliły, czy ekspedientka wiedziała, że sprzedaje alkohol nieletniemu lub aby miała podejrzenie, że klient jest nieletni. Bezsporne jest, że ekspedientkę skazał prawomocnym wyrokiem sąd karny za przestępstwo z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wyrok ten został, przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, uwzględniony jako przesłanka cofnięcia zezwolenia. Nie ulega także wątpliwości, że w myśl art. 11 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Prejudycjalność prawomocnego wyroku skazującego, wydanego w postępowaniu karnym, oznacza, że Sąd ten nie może dokonywać tych samych ustaleń, których dokonał sąd karny co do popełnienia przestępstwa. Nie może także sąd administracyjny podważać samego zawinionego działania sprzedawcy napoju alkoholowego osobie nieletniej, który za to został prawomocnie skazany. Wyrok zdaje się więc ignorować normę art. 11 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nietrafnie zarzucono organom administracji publicznej orzekającym w sprawie o cofnięcie zezwolenia, że nie podważyły niezawinionego działania sprzedawcy. Wyraźnie stwierdzić to należy, że organy nie mogły w tę kwestię w żaden sposób ingerować, zarzut należy postawić tu raczej samemu składowi Sądu, że wchodzi w rolę sądu karnego, który już prawomocnie odnośnie do winy sprzedawcy napoju alkoholowego osobie nieletniej wypowiedział się w wyroku skazującym. Za absolutny lapsus należy uznać tę wypowiedź w uzasadnieniu glosowanego wyroku, gdzie Sąd uznaje, że stroną przedmiotową występku z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest "sprzedaż niewielkiej ilości napojów alkoholowych". Cytowany przepis w żadnym razie nie stanowi o ilości sprzedanego alkoholu. 6. Okolicznością, która dodatkowo skłania do refleksji nad analizowanym wyrokiem, jest to, że na temat zasadności cofnięcia zezwolenia w przypadku jednorazowej sprzedaży napoju alkoholowego osobie nieletniej odmiennie od stanowiska tu prezentowanego wypowiedział się i to zupełnie niedawno NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. II SA/Wr 1944/2000. Sąd ten, rozpoznając sprawę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na skutek ukarania sprzedawcy przez kolegium do spraw wykroczeń za sprzedaż napoju alkoholowego osobie nieletniej, oddalił skargę na decyzję o cofnięciu zezwolenia. W tej sprawie skład orzekający NSA stwierdził, że "wykładnia celowościowa, logiczna i gramatyczna daje podstawę, że już jednorazowe naruszenia zakazu sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym daje podstawę do cofnięcia koncesji /winno być zezwolenia - przyp. R.S./ na podstawie art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...)" Zdaniem Sądu, użycie przez ustawodawcę słów "nieprzestrzeganie zasad" nie odnosi się do liczby przypadków tych naruszeń, a odmienna wykładnia przepisu /ówczesnego art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości/ prowadziłaby do godzenia się na łamanie ustanowionych przez ustawodawcę nakazów sprzedaży napojów alkoholowych oraz do dowolności w zakresie ustalania liczby przypadków owych naruszeń. Sąd wypowiedział się także odnośnie do charakteru decyzji o cofnięciu zezwolenia, uznając, że wykładnia gramatyczna wykluczać ma uznaniową postać decyzji o cofnięciu zezwolenia, a każdorazowe naruszenie przepisu dającego podstawę do cofnięcia zezwolenia stanowić ma przesłankę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wyrok II SA/Wr 1944/2000 wskazuje więc dobitnie, że w orzecznictwie istnieje wyraźny spór odnośnie do legalności decyzji orzekającej o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w razie stwierdzenia przez uprawniony organ /w przeszłości przez kolegium do spraw wykroczeń, obecnie przez sąd/ faktu sprzedaży alkoholu, np. osobie nieletniej. Istnienie takiej rozbieżności nakazywałoby Sądowi w analizowanej sprawie wyraźną ostrożność w ferowaniu orzeczenia i wskazywaniu jego motywów, ale także jakieś ustosunkowanie się do niejednolitego orzecznictwa. Dodać należy, że NSA w wyroku o II SA/Wr 1944/2000 wyraźnie wskazał, że nie podziela motywów wyroku II SA 714/98. 7. Zastanawiające jest, że wypowiadające się składy orzekające sądów administracyjnych odnośnie do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w wypadku ujawnionej i udowodnionej jednorazowej sprzedaży takiego napoju osobie nieletniej, akcentują te same metody wykładni przepisu prawa, by dojść do diametralnie odmiennych wniosków. Norma art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi, że "Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 /chodzi o zezwolenie na tzw. detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych - przyp. R.S./, organ zezwalający cofa w przypadku: 1/ nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności: a/ sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw, b/ sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 4 i 3". Czy rzeczywiście pojęcie "nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad obrotu napojami alkoholowymi" musi mieć charakter powtarzający się, tak jak to przyjęto w glosowanym wyroku, nie zaś jednorazowy, tak jak uznał to za wystarczające NSA w wyroku II SA/Wr 1944/2000? Posługując się wykładnią gramatyczną nie sposób dowodzić, że musi dojść do powtarzającego się naruszenia zasad obrotu napojami alkoholowymi, aby można wywodzić, iż doszło do ich nieprzestrzegania. Wystarczy więc, by sprzedawca dokonał sprzedaży napoju alkoholowego osobie nieletniej, osobie nietrzeźwej, dokonał sprzedaży na kredyt lub pod zastaw, albo sprzedał taki napój o zawartości powyżej 18 procent alkoholu w ośrodku szkoleniowym lub w domu wypoczynkowym. Pojedyncze takie zachowanie już stanowi naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych i jest dostateczną przesłanką do cofnięcia zezwolenia. Także wykładnia systemowa wspiera taki wniosek. W art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jako przesłankę do cofnięcia zezwolenia ustawodawca wymienił "powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego". Stosując tu argument a contrario, skoro w tym samym przepisie, ujmującym odrębną przesłankę do cofnięcia zezwolenia, mowa jest o powtarzającym się zdarzeniu, ergo przesłanki z pkt 1 nie muszą mieć charakteru zdarzeń powtarzających się, wystarczy ich jednorazowość. Wywodzenie w glosowanym wyroku, w sposób odtwórczy w ślad za wyrokiem II SA 714/98, że sankcja cofnięcia zezwolenia z tytułu jednorazowej sprzedaży alkoholu nieletniemu czy nietrzeźwemu byłaby zbyt dolegliwa, nieadekwatna i niewspółmierna do czynu, ocenić trzeba krytycznie. Jest to już niejako sądowe "poprawianie" ustawy, wskazywanie na własne poglądy Sądu wobec charakteru sankcji za zdarzenie objęte dyspozycją art. 18 ust. 10 pkt 1a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Podleganie sędziów ustawom nie uprawnia do takiego rozumowania. Sąd lansuje tu tezę, że intencją ustawodawcy z pewnością nie byłoby odebranie zezwolenia, jeśli nawet udowodnione zostanie, że pracownik przedsiębiorcy sprzedał alkohol osobie nieletniej. Przyczyn uprawniających Sąd do odczytania takiej intencji ustawodawcy w glosowanym wyroku nie ma, można jednakże przeciwstawić się takiemu poglądowi. Otóż Sąd nie pokusił się chociażby do sięgnięcia do danych statystycznych, które mogłyby w sposób nawet pośredni wiązać się z argumentowaniem teleologicznym. Sprawozdanie z realizacji Narodowego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w 2000 roku wskazuje, że z międzynarodowych badań na temat spożycia alkoholu przez młodzież wynika, iż w drugiej połowie lat 90. dynamika wzrostu spożycia napojów alkoholowych wśród młodzieży w Polsce należy do najwyższych w Europie, charakterystyczny jest wzrost liczby dziewcząt spożywających znaczne ilości napojów alkoholowych, o 20 procent wzrósł odsetek upijających się nastolatków. Czy w świetle takich danych uprawniona jest teza o "liberalnym" podejściu do stosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia? Uważam, że argumentacja Sądu, zresztą w dużej mierze werbalna, nie jest trafna. Obserwując zachodzące zmiany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, polegające m.in. na sprecyzowaniu szeregu wymogów, jakie muszą być spełnione, aby uzyskać zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oraz na korzystanie z niego, ograniczenie możliwości legalnego reklamowania napojów alkoholowych, jednoznacznie zdają się przeczyć przyjętej w glosowanym wyroku tezie. Przeciwnie, profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych należące do zadań gminy, w szczególności uprawniające jej organy do podejmowania interwencji w związku z naruszeniem zakazów z art. 15 ustawy o wychowaniu w trzeźwości /art. 4[1] ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy/ sugerują, że zamiarem ustawodawcy było dosłowne traktowanie przepisu sankcyjnego, jakim jest bez wątpienia art. 18 ust. 10 cytowanej ustawy. Trudno także zaaprobować i ten pogląd Sądu, że przedsiębiorca mógłby odpowiadać na płaszczyźnie zaniechania w aspekcie nadzoru nad podległymi pracownikami i ich doboru w odniesieniu do przygotowania do wykonywania obowiązków sprzedawcy. Wskazywanie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jako organu, który zdolny byłby wykazać zaniedbanie w nadzorze nad pracownikami, zdaje się być argumentacją zbyt daleką od realiów życia codziennego. 8. Powyższe rozważania skłaniają do podsumowania. Ratio legis art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości to określenie przypadków, w których naruszenie zakazu związanego z szeroko rozumianym obrotem napojami alkoholowymi spotyka się z sankcją w postaci cofnięcia zezwolenia. Osłabianie takiej sankcji, abstrahując od braku wskazania wartości, dla której taki zabieg jest podejmowany, wobec jednoznacznej natury przepisu sankcyjnego, nakazuje krytycznie spojrzeć na tezy glosowanego wyroku.