II SA/Bd 1157/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H. Z. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta M. B. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. H. Z. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], którym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej jako: "kpa" utrzymane zostało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] (prostowane postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. [...]) o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Znak: [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. (wpływ do PUP [...] kwietnia 2015 r.), który sprecyzowała w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. (k- 66 i 67 akt administracyjnych) na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 kpa zwróciła się do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych decyzjami administracyjnymi: z dnia [...] października, znak: [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2014 r. z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w sprawie odmowy uznania skarżącej w dniu [...] lipca 2013 r. za osobę bezrobotną. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że z posiadanych przez nią informacji i dokumentów wynika, że w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. posiadała prawo do statusu osoby bezrobotnej, jako osoba nie posiadająca w tym czasie prawa do zasiłku dla opiekuna. Jako nowy dowód w sprawie nie znany organowi w dniu wydania decyzji przedłożyła decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] i wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] omówiono skarżącej uznania jej za osobę bezrobotną i odmówiono prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu posiadania w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] listopada 2014 r. zasiłku dla opiekuna. Organ uznał, że dołączona przez skarżącą decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2013 r. orzekająca o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do pomocy finansowej osobom uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia nie stanowi nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w sprawie, ponieważ dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego, a nie zasiłku dla opiekuna. Organ ustalił na podstawie pisma Wydziału Zdrowia Świadczeń i Polityki Społecznej Urzędu Miasta z dnia [...] maja 2015 r., że skarżąca miała przyznany zasiłek dla opiekuna w okresach: od [...] lipca 2013 r. do [...] kwietnia 2014r., od [...] maja 2014r. do [...] maja 2014r. od [...] maja 2014r. do [...] maja 2014 r. od [...] czerwca 2014 r. na czas nieokreślony. Organ stwierdził, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego nie wystąpiły w sprawie przesłanki wznowienia postępowania wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Powołując się na art. 146 § 2 kpa, który stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowe, organ stwierdził podstawę do odmowy wznowienia postępowania. W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżąca złożyła zażalenie do Wojewody od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2016 r., w którym zarzuciła organowi wadliwe prowadzenie postępowania i pominięcie okoliczności, że zasiłek dla opiekuna z uwagi na zmianę przepisów stanowi kontynuację świadczenia pielęgnacyjnego, w stosunku do którego umorzono postępowanie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., stanowiącą nową okoliczność w sprawie nieznaną organowi w dniu wydania decyzji ostatecznych. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] były ustalenia zawarte w piśmie Wydziału Zdrowia Świadczeń i Polityki Społecznej Urzędu Miasta z dnia [...] listopada 2014 r., w którym stwierdzono, że skarżącej przyznano zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad matką –T. Z. na mocy decyzji Prezydenta Miasta: -z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...], obejmującej okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2013 r. i - z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], obejmującej okres od [...] maja 2014 r. na czas nieokreślony. Organ odwoławczy uznał, że pismo z dnia [...] maja 2015 r. Wydziału Zdrowia Świadczeń i Polityki Społecznej Urzędu Miasta potwierdziło okresy pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna w okresach znanych organowi. Natomiast decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nie może być podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniem i oczekiwaniami skarżącej. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której w całości zaskarżyła postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2016 r. oraz wniosła o uchylenie ww. rozstrzygnięć i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak również o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną. W ocenie skarżącej decyzja z dnia [...] maja 2013 r. Prezydenta Miasta nr [...], sygn. [...] stanowi nową okoliczność nieznaną organowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...]. Skarżąca zarzuciła organom nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć zmian w przepisach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań prawnych Sąd wyjaśnia, że rozpoznając sprawę, wojewódzki sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną -jak to wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem sąd administracyjny orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego. Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania (w szczególności, czy wniosek dotyczy ostatecznej decyzji, czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu i zawiera podanie przesłanki wznowieńiowej). Po zbadaniu zachowania ww. warunków formalnych, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania wznowieniowego i dokonanie ustalenia, w ramach postępowania rozpoznawczego, czy podana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała, a także rozstrzygnięcie o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Przedmiotem niniejszego postępowania była legalność rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania podania z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015 r. nr jw. o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną. We wniosku o wznowienie postępowania skarżąca oświadczyła, że z posiadanych przez nią informacji i dokumentów wynika, że w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. posiadała prawo do statusu osoby bezrobotnej, jako osoba nie posiadająca w tym czasie prawa do zasiłku dla opiekuna. Na poparcie stanowiska skarżąca powołała się na decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], w której na podstawie §2-7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 413) umorzono postępowanie wszczęte w dniu [...] kwietnia 2013 r. w związku z jej wnioskiem o ustalenie prawa do pomocy finansowej osobom uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca decyzję tę złożyła jako dowód, celem wykazania, że na dzień [...] maja 2013 r. nie pobierała świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu jest to nowa okoliczność nieznana organowi w dniu wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., która powinna zostać przez organ I instancji zbadana w ramach wznowionego postępowania. Dowodem tym skarżąca zamierza udowodnić, na co zwraca uwagę w pismach procesowych (zażalenie i skarga), że zasiłek dla opiekunów wprowadzony ustawą z dnia z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r., poz. 162) stanowi kontynuację świadczenia pielęgnacyjnego ustalonego dla osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 ww. ustawy). Tym bardziej, że ustawa ta w § 2 ust. 6 wyraźnie stanowiła, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do zasiłku dla opiekuna w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia złożenia wniosku o ustalenie zasiłku dla opiekuna. Ponadto w art. 5 tej ustawy wprowadzony został tryb składania wniosków o zasiłek dla opiekuna, do którego skarżąca jak oświadcza zastosowała się. Przepis ten stanowił, że: " 1. Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy". Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 maja 2014 r. Skarżąca na podstawie decyzji Prezydent Miasta z dnia [...] marca 2013 r. wykazuje, że uprawnienia do zasiłku dla opiekuna nie mogła nabyć od dnia [...] lipca 2013 r., ponieważ w tym okresie nie obowiązywały jeszcze przepisy na podstawie których wydane zostały decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o przyznaniu zasiłku dla opiekuna z mocą wsteczną, zachowując ciągłość świadczenia od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r. i z [...] lipca 2014 nr [...] o przyznaniu zasiłku dla opiekuna z mocą wsteczną, zachowując ciągłość świadczenia od [...] kwietnia 2014 r. na czas nieokreślony. Należy również zauważyć, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. m ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 645) stanowiący, że bezrobotnym zgodnie z definicją ustawową jest osoba jeżeli nie pobiera na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zasiłku dla opiekuna został dodany przez art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 maja 2014 r. W świetle obowiązujących przepisów prawa, które zostały powyżej przytoczone oraz decyzji z dnia [...] marca 2013 r., z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, że skarżąca w okresie od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. nie pobierała zasiłku dla opiekuna oraz świadczenie to nie było jeszcze jej przyznane. Uprawnienia do zasiłku dla opiekuna nabyła z mocą wsteczną, jednak wypłata ich nastąpiła dopiero po wydaniu decyzji o przyznaniu uprawnień z [...] czerwca 2014 r. oraz [...] lipca 2014 r. Pisma Wydziału Zdrowia, Świadczeń i Polityki Społecznej w Urzędzie Miasta zawierają informację o przyznaniu skarżącej zasiłku dla opiekuna ww. decyzjami oraz za jaki okres świadczenia te się należą. Wbrew stanowisku organu korespondencja ta nie potwierdza, że w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. (pierwsza z decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna) skarżąca pobierała świadczenie. Zresztą byłoby to niemożliwe z uwagi na obowiązujące w tym okresie przepisy prawa. Organy administracji publicznej mają na podstawie art. 6 kpa obowiązek przestrzegania prawa z urzędu. Powinny one zatem wiedzieć, że z dniem [...] lipca 2013 r., z mocy prawa, wygasła decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], przyznająca skarżącej jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego wygaszono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego został następnie uznany przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 5 grudnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1557), za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest właśnie ustawa z 4 kwietnia 2014 r., której przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie i w której w art. 2 ust. 6 ustawodawca zastrzegł, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do zasiłku dla opiekuna w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia złożenia wniosku o ustalenie zasiłku dla opiekuna. Wobec tego obarczanie skarżącej konsekwencjami sytuacji, w jakiej znalazła się z powodów nie leżących po jej stronie lecz z powodów uznanego następnie za niezgodne z Konstytucją RP rozstrzygnięcia ustawy, prowadziłoby do naruszenia jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa jaką jest zasada sprawiedliwości społecznej, wyrażona w art. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego wskazany przez skarżącą dowód w postaci decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2013 r. spełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Organ powinien w tych okolicznościach sprawy wznowić postępowanie mając na uwadze to, że wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa może nastąpić zarówno na wniosek strony lub z urzędu, o czym stanowi art. 147 kpa zdanie pierwsze. Wobec powyższego w przypadku przeszkód formalnych wynikających z art. 148 § 1 kpa w zakresie zachowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, organ winien wznowić postępowanie z urzędu. W postępowaniu o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa kwestia wpływu nowego dowodu na decyzję ostateczną badana jest nie na etapie wstępnym a na etapie po wszczęciu postępowania. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że podjął on czynności weryfikacyjne. W dniu [...] czerwca 2015 r. wpłynęła informacja Wydziału Zdrowia Świadczeń i Polityki Społecznej Urzędu Miasta o okresach przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna. Ustalenie to na etapie wstępnym postępowania wznowieniowego prowadziłoby do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli istniały wątpliwości, co do podstawy wznowienia i zaszła potrzeba zbadania tej okoliczności na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji wino być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacja dyspozycji z art. 149 § 2 kpa. Wznowienie postępowania uzasadnia również zastosowany przez organy przepis art. 146 § 2 kpa, który został naruszony, a który stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek merytorycznego zbadania sprawy, gdyż wiąże się z badaniem jej co do istoty. Zastosowanie tego przepisu wymaga merytorycznego ocenienia sprawy w oparciu o przesłanki wynikające z art. 151 kpa stanowiąc § 2, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zatem zastosowanie przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 kpa może nastąpić jedynie w sytuacji gdy organ po wznowieniu postępowania w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Organ przy zastosowaniu tej przesłanki musi stwierdzić, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Nie może tego uczynić przed ustaleniem, że w ogóle miała miejsce podstawa wznowieniowa. Sąd będąc związany granicami sprawy nie był uprawniony do wzruszenia decyzji ostatecznych, o których stwierdzenie nieważności wystąpiła skarżąca. Wniosek w tym zakresie powinien zostać skierowany do organu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie.