II SA/Bd 1157/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] maja 2017 r. , nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., [...] Prezydent G., działając na podstawie art. 20, art. 3, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.1518 z póź. zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i P. Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2015 r., poz. 2284), § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2015 r., poz. 1238), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M. S. – Z. , odmówił przyznania prawa do świadczeń na okres zasiłkowy 2016/2017 tj. zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 na dziecko - G. Ż.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż w dniu [...].05.2017 r. wnioskodawczyni złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 na wnuka G. Ż., powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt III Nsm 1175/16, na mocy którego powierzono jej pieczę nad dzieckiem. Na mocy powyższego postanowienia upoważniono M. S. – Z. do reprezentowania dziecka w urzędach, placówkach zdrowia i oświaty oraz pobierania należnych dziecku alimentów i zasiłków. Na podstawie złożonego wniosku wraz z załączonymi dokumentami i przeprowadzonego postępowania, organ I instancji stwierdził, iż wnioskodawczyni nie spełnia warunków umożliwiających przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 na wnuka G. Ż., ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka (osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka) albo opiekunowi prawnemu dziecka. Powyższy wykaz osób uprawnionych do ubiegania się i pobierania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego jest katalogiem ściśle określonym i zamkniętym, który nie daje możliwości w sposób uznaniowy przyznania świadczeń rodzinnych innej osobie, niż wskazana powyżej. Organ administracji zaznaczył także, iż postanowienie sądu, na mocy którego powierzono wnioskodawczyni pieczę nad wnukiem G. , upoważnia do pobierania należnych dziecku zasiłków, natomiast zasiłek rodzinny nie jest świadczeniem należnym dzieciom lecz rodzicom, lub jego opiekunom (prawnym i faktycznym). W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. – Z. powołując się na art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne N. Zjednoczonych dnia [...] listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez [...] dnia [...] kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991, nr 120, poz. 526), wskazała, iż nie zgadza się z wydaną decyzją, ponieważ sprawuje pieczę nad wnukiem i uważa, że należy jej się zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż jak wynika z akt sprawy, M. S. - Z. w dniu [...] maja 2017 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko - swego wnuka G. w sytuacji, gdy wnuk strony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r., został umieszczony w rodzinnej pieczy zastępczej u M. S. - Z.. Mając na względzie treść art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał w tym zakresie prawidłowych ustaleń, a wydana na tej podstawie decyzja jest zgodna z prawem. Argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu, w ocenie Kolegium nie mogą mieć wpływu na zmianę rozstrzygnięcia, ponieważ organ nie jest uprawniony w tym zakresie do wydawania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne, dlatego po szczegółowej analizie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze do sądu M. S. – Z. zaskarżyła decyzje organu I i II instancji i podobnie jak w odwołaniu, powołała art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne N. Zjednoczonych dnia [...] listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez [...] dnia [...] kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991, nr 120, poz. 526), wskazując, iż nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów administracji publicznej, ponieważ na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt III Nsm 1175/16 sprawuje pieczę nad wnukiem i uważa, że należy jej się zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego. Skarżąca wskazała, że ojciec dziecka jest pozbawiony praw rodzicielskich, natomiast matka ma ograniczoną władzę rodzicielską w związku z czym cały ciężar bieżącego, faktycznego utrzymania dziecka spoczywa na niej. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze powyższy zakres kontroli Sąd uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.ś.r., prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Do zasiłku rodzinnego omawiana ustawa w przepisie art. 8 przewiduje m.in. dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (pkt 6). Przy czym oczywistym jest, iż możliwość przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku. Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Należy zauważyć, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788; zwany dalej "k.r.o."), zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W kontrolowanej sprawie z akt administracyjnych wynika jedynie, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt III Nsm 1175/16 skarżąca sprawuje pieczę nad wnukiem, będąc upoważnioną do reprezentowania dziecka w urzędach, placówkach zdrowia i oświaty oraz pobierania należnych dziecku alimentów i zasiłków. Powyższe przesądza o tym, że skarżąca niewątpliwie nie pozostaje w gronie osób wymienionych w cyt. wyżej przepisie art. 4 ust. 2 u.ś.r., gdyż ewentualny faktyczny opiekun dziecka, zgodnie z definicją legalną (art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych), to osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Wbrew jednak twierdzeniom organu odwoławczego, z akt sprawy nie wynika, aby G. Ż. przebywał w rodzinnej pieczy zastępczej, gdyż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt III Nsm 1175/16 skarżąca sprawuje pieczę nad wnukiem, będąc upoważnioną do reprezentowania dziecka w urzędach, placówkach zdrowia i oświaty oraz pobierania należnych dziecku alimentów i zasiłków. Jednocześnie należy wskazać, że postanowienie to nie jest podstawą, aby uznawać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145-153 k.r.o. Obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka (art. 112ą § 1 k.r.o.). Sprawowanie bieżącej pieczy nie zostało też objęte przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 697 z późn. zm.), które przewidują umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1), w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Piecza zastępcza, w myśl art. 34 ust. 1 tej ustawy, jest sprawowana w formie rodzinnej (rodziny zastępcze oraz rodzinne domy dziecka - art. 39 ust. 1) i instytucjonalnej (placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - art. 93 ust. 1). Na gruncie niniejszej sprawy oczywiste jest, że babcia dziecka nie realizuje żadnej z przewidzianych tą ustawą form pieczy zastępczej, gdyż sąd rodzinny powierzył jej pieczę bieżącą. Zgodnie z art. 7 u.ś.r., zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli: 1) dziecko lub osoba ucząca się pozostają w związku małżeńskim; 2) dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej; 3) osoba ucząca się została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie; 4) pełnoletnie dziecko lub osoba ucząca się jest uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko; 5) osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że: a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, b) ojciec dziecka jest nieznany, c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka; 6) członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W stanie faktycznym sprawy, żadna z okoliczności wyłączających prawo do zasiłku rodzinnego, wymienionych w tym przepisie, nie zachodzi. Skarżąca twierdzi, że cały ciężar bieżącego, faktycznego utrzymania dziecka spoczywa na niej, ponieważ ojciec dziecka jest pozbawiony praw rodzicielskich, natomiast matka ma ograniczoną władzę rodzicielską. Te okoliczności nie wynikają jednak z akt sprawy, przy czym należy mieć też na względzie, że rodzic, którego władza rodzicielska została ograniczona, to w dalszym ciągu rodzic i z tego względu jest uprawniony do wystąpienia z żądaniem przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika również, czy i jaki zakres praw przysługuje rodzicom dziecka, a okoliczności te posiadają walor istotnych z punktu widzenia podmiotowych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia w nadzwyczajnych warunkach, na jakie wskazuje skarżąca. Sąd zakwestionował decyzje organów obu instancji z powodu braku precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, z jednoczesnym – wadliwym - powołaniem się na negatywną przesłankę przyznania świadczenia, którą miałaby uzasadniać sprawowana przez skarżącą piecza zastępcza, podczas gdy jak wynika z akt sprawy, wykonuje ona bieżącą pieczę nad dzieckiem. Należy przypomnieć, że zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ ten zobowiązane jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z przestrzegania tych obowiązków organ nie jest zwolniony nawet wtedy, gdy ustawodawca przerzuca na stronę postępowania ciężar udowodnienia danej okoliczności. Wówczas także zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej organ winien podjąć z własnej inicjatywy odpowiednie czynności dowodowe (tak m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 441). Z tego względu, uznając naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazania co do ponownego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.