II SA/Bd 1158/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi H.N. T.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy D. zatwierdził podział nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej w obrębie nr [...] miasta D., dla której w Sądzie Rejonowym w L. prowadzone są księgi wieczyste nr [...] i nr [...], będącej współwłasnością J. F., M., K., I. T. K., H. A. N., U. W., J. F., A. K., T. W. Ł., zgodnie z projektem podziału stanowiącym załącznik do decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podział w/w nieruchomości następuje w celu zniesienia współwłasności znacznej powierzchni nieruchomości, zabudowanej kilkoma budynkami i polega na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. We współwłasności pozostanie nadal działka o nr [...], stanowiąca tzw. "podwórze gospodarcze" i będąca niezbędnym dostępem wydzielonych działek do drogi publicznej. Następnie organ poinformował, że wydana przez niego decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości oraz utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych znakami granicznymi. Wnioskiem z [...] marca 2012 r. H. N. i T. Ł. wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, powołując się na art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Jako uzasadnienie wnioskodawczynie wskazały, że podział został dokonany w oparciu o założenie, że działka stanowi współwłasność wskazanych we wniosku osób. Tymczasem nie było żadnej współwłasności, a dwie odrębne nieruchomości i dwa odrębne przedmioty własności, które pozostawały jako jedna działka geodezyjna. Zarzuciły również, że organ rażąco naruszył dyspozycję art. 95 pkt 1 i art. 96 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem zastosował w sprawie przepisy dotyczące współwłasności do stanu faktycznego, w którym każda z nieruchomości wchodzących w skład działki nr [...] miała odrębnych właścicieli. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...]. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. H. N. i T. Ł. zwróciły się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Zarzuciły organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 95 pkt 1 i art. 96 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy nieruchomość nie jest współwłasnością, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczynie wyjaśniały, że rodziny Ł. i K. nie były współwłaścicielami działki nr [...]. Działka ta stanowiła samodzielną własność po ½ jej części spadkobierców po E. K. z jednej strony oraz J., A. i T. Ł. z drugiej strony. Strony zarzuciły, że SKO nie odniosło się do meritum problemu, jakim było zastosowanie przez Burmistrza przepisów art. 95 pkt 1 i art. 96 ust 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 2008 r., a ponadto, że gdyby wyczerpująco ustaliło stan faktyczny z daty wydania kontrolowanej decyzji, nie mogłoby dojść do wniosku, iż zniesienie współwłasności nastąpiło na zgodny wniosek współwłaścicieli, ponieważ dla działki geodezyjnej nr [...] istnieją dwie księgi wieczyste, a zatem działka ta nie mogła być współwłasnością, ma bowiem dwie księgi wieczyste i dwóch odrębnych właścicieli. Samodzielnymi właścicielami w ½ części działki nr [...] o pow. [...] m2 byli od strony wschodniej J. K. i spadkobiercy po F. K. i samodzielnymi właścicielami pozostałej części działki nr [...] również o pow. [...] m2 była rodzina Ł. W ocenie wnioskodawców dokonując podziału działki na zasadzie art. 95 pkt 1 i art. 96 ust 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ nadał stronom prawo wbrew przesłankom przepisów, a skutki prawne takiej decyzji są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt [...] oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...]. W uzasadnieniu przytoczywszy stan faktyczny sprawy SKO uznało, że zarzuty i wnioski zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie są zasadne, zaś decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie jest obciążona wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Następnie organ uznał, że kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. nie jest obarczona wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), na co powołuje się strona skarżąca. Wobec tego SKO dokonało kontroli decyzji pod kątem pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z tym ustaliło, że na dzień wydawania kwestionowanej decyzji, zasady podziału nieruchomości regulowała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 z poźn. zm.) w Rozdziale I Działu III - zwana dalej u.g.n., a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Dalej organ II instancji za istotne uznał zdefiniowanie pojęcia nieruchomości, która podlegała podziałowi. Pojęcia "działka gruntu" i "nieruchomość gruntowa" wywiódł z art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość gruntowa to grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś działka gruntu jest rozumiana jako niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2005 r., sygn. akt I OSK 181/2005 organ zauważył, że wyodrębnienie gruntu, jako przedmiotu własności, o czym mowa w ww. definicji nieruchomości gruntowej, wymaga określenia jego granic zewnętrznych, co może nastąpić przez założenie dla niego księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności w stosunku do innych gruntów [...]. Wskazując na zgromadzone w aktach sprawy dokumenty zdaniem organu odwoławczego przedmiotem podziału stały się łącznie dwie nieruchomości gruntowe, składające się na jedną działkę ewidencyjną o nr [...]. Wskazane nieruchomości gruntowe stanowiły odrębny od siebie przedmiot własności o pow. [...] m2 każda, z odrębnymi księgami wieczystymi (nr [...] i nr [...]). W ocenie SKO zaistniała więc szczególna sytuacja, że nieruchomości gruntowe objęte oddzielnymi księgami wieczystymi nie miały geodezyjnie ustalonych granic zewnętrznych, a składały się razem na jedną działkę ewidencyjną (nr [...]). Fakt ten nie stanowił jednak przeszkody do dokonania ich podziału łącznie (w jednej decyzji), tym bardziej, że zgodny wniosek w tej sprawie złożyły wszystkie osoby posiadające prawa zarówno do jednej, jak i drugiej nieruchomości, a dla każdej nieruchomości odrębnie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 95 pkt 1 u.g.n. Kolegium zauważyło, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. każda z dwóch nieruchomości gruntowych podlegających podziałowi była przedmiotem współwłasności. Wobec tego nie było opisanej przez strony przeszkody do zastosowania przy wnioskowanym podziale art. 95 pkt 1 u.g.n., umożliwiającego dokonanie podziału niezależnie od postanowień planu, a wobec braku planu - niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w celu zniesienia współwłasności nieruchomości. SKO dodatkowo wskazało, że podział polegał na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków, co odpowiada treści art. 95 pkt 1 u.g.n. Na koniec SKO wyjaśniło, że rozpoznając sprawę ustaliło, iż jedna z osób uznawanych dotychczas za stronę postępowania, tj. K. K., zmarł dnia [...] listopada 2011 r. Z tą zatem chwilą utracił on zdolność do bycia stroną postępowania administracyjnego. Pomimo tego w postępowaniu zakończonym decyzją SKO z dnia [...] maja 2012 r. był uznawany za stronę postępowania i do niego też została skierowana wskazana decyzja. SKO podzieliło pogląd zawarty w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skierowanie decyzji do osoby zmarłej powoduje, że wydana w sprawie decyzja jest obarczona wadą kwalifikowaną i niezależnie od słuszności podjętego w niej rozstrzygnięcia musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec powyższego SKO za zasadne uznało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec o istocie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W skardze do tutejszego Sądu na wyżej wskazaną decyzję skarżące H. N. i T. Ł. wniosły o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Decyzji SKO zarzuciły naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego art. 95 pkt 1 i art. 97 ust. 2 u.g.n. poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy nieruchomość nie była współwłasnością. W uzasadnieniu skarżące przedstawiły argumenty podnoszone wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazane. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej nie zwróciły uwagi na treść wpisu dokonanego w księdze wieczystej nr [...] w Dziale II – "Własność", Rubryka 2.2 – Właściciel, Podrubryka 2.2.5 – Osoba fizyczna, w której widnieje nazwisko "Ł.", natomiast skarżąca nosi nazwisko Ł. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, ponieważ określa, kto był stroną w toczącym się postępowaniu, w szczególności czy skarżąca T. Ł. mogła złożyć wniosek o wszczęcie przedmniotowego postępowania administracyjnego. Na podstawie akt sprawy można jedynie przypuszczać, że doszło do błędu podczas wpisywania nazwiska w księdze wieczystej. Biorąc jednak pod uwagę zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, tut. Sąd nie był władny we własnym zakresie rozstrzygnąć tej kwestii. W tym celu skarżąca T. Ł. winna złożyć w Sądzie Rejonowym w L. stosowny wniosek w celu sprostowania tego błędu. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Nie były natomiast zasadne zarzuty skargi, w których skarżące twierdziły, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. jest nieważna. Decyzją tą Burmistrz Miasta i Gminy D. zatwierdził podział nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej w obrębie nr [...] miasta D., dla której w Sądzie Rejonowym w L. prowadzone są księgi wieczyste nr [...] i nr [...]. Strona skarżąca konsekwentnie wywodziła, że działka nr [...] jako całość w momencie podziału nie była współwłasnością, a skoro tak, to decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. winna zostać uznana za nieważną ze względu na naruszenie przepisów art. 95 pkt 1 i art. 97 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z treścią art. 95 pkt 1 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Sąd zgadza się jedynie z tym poglądem skarżących, że stosownie do art. 95 pkt 1 u.g.n. nie było prawidłowe dokonanie podziału nieruchomości wpisanych w dwóch księgach wieczystych, albowiem nie prowadziło to do zniesienia ich współwłasności. Możliwe było jedynie zniesienie współwłasności odrębnie dla każdej z nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta. Słusznie organy wskazały, że zastosowanie w niniejszej sprawie mógł mieć jedynie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została (...) z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie można stwierdzić, że oczywistość naruszenia prawa i charakter przepisu, który został naruszony, mogłyby przemawiać za tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie można jednak pominąć tego, że wystąpiła pewna wyjątkowa sytuacja, kiedy to dla nieruchomości opisanych w dwóch księgach wieczystych istniała jedna działka ewidencyjna, co już mogło nasunąć pewne wątpliwości co do wykładni przepisu przez organ w takiej nietypowej sytuacji. Przede wszystkim jednak gospodarcze i społeczne skutki, które decyzja wywołała, są w pełni akceptowalne z punktu widzenia wymagań praworządności. Podkreślić bowiem należy, że wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodną wolę określonego ich podziału. Nie ulega wątpliwości, że do podziału nieruchomości, w nieco odmiennej postaci, mogło dojść w przypadku osobnego podziału każdej z nich. To, że wskutek tego podziału w pewnym zakresie dokonano równocześnie podziału działek wchodzących do odrębnych ksiąg wieczystych, nie przesądza o nieważności takiej decyzji, skoro wszyscy współwłaściciele wyrazili na to zgodę, a sposób podziału nieruchomości nie wskazuje, aby doszło wskutek niego do pokrzywdzenia któregokolwiek ze współwłaścicieli. U podstaw sprawy mogą tkwić kwestie związane z rozliczeniami między poszczególnymi współwłaścicielami, jednak problem ten może być rozważany jedynie na polu prawa cywilnego. Skarżące zarzucały, że analizowana decyzja spowoduje niemożność ujawnienia jej treści w księgach wieczystych. Są to jednak twierdzenia gołosłowne, na okoliczność tą skarżące nie przedłożyły bowiem żadnego dowodu, a podkreślić trzeba, że stosownie do treści art. 96 ust. 4 u.g.n. przedmiotowa decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. Skoro skarżące nie przedłożyły orzeczenia sądu powszechnego o odmowie dokonania wpisu w księdze wieczystej, sąd administracyjny nie może przesądzać o tej kwestii. Równocześnie Sąd nie stwierdził, aby zaistniała jakakolwiek z innych przyczyn do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżące wpisu w kwocie [...] zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.