II SA/Bd 1159/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R., A. i T. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w . z dnia [...] 2005 roku, nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. R. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 1159/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. udzielił B. W. pozwolenia na użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. R. oraz T. i A. G. J. R. w swoim odwołaniu wskazał, iż organ, powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, błędnie wziął pod uwagę stan prawny na rok 2003 nie zaś na rok 1994. Zdaniem skarżącego należało wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentacji, między innymi przez dostarczenie ekspertyzy technicznej, gdyż wykonana wcześniej ocena stanu technicznego została zakwestionowana w decyzji Wojewody T. z 1997 r.. Odwołujący wskazał, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany niezgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1987 r., nr [...] i z warunkami technicznymi usytuowania budynków. Nie została ponadto zakończona przebudowa obiektu wg przyjętej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. koncepcji. Rozebrano jedynie balkon, ponieważ wystąpiło zagrożenie jego zawalenia, natomiast otwór drzwi balkonowych nie został zamurowany. Skarżący podniósł, że pozostawienie otworów okiennych i drzwiowych w elewacji zachodnie zbliżonej do granicy działki odwołującego się na odległość mniejszą od określonej przepisami, ograniczyło możliwość zagospodarowania jego działki. Przy tym w pozwoleniu na użytkowanie brak jest ograniczeń w stosunku do lokalu na parterze przeznaczonym wg projektu na warsztat. Otwór drzwiowy i dwa otwory okienne tegoż lokalu znajdują się w elewacji zbliżonej do granicy na 3,13 m., co zdaniem skarżącego jest niedopuszczalne, gdyż należy się spodziewać, że w przyszłości może być tam uruchomiona działalność gospodarcza. T. i A. G. w swoim odwołaniu zwrócili uwagę, że przedmiotowy budynek jest zrealizowany niezgodnie z warunkami zabudowy wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane oraz aktów wykonawczy do tej ustawy. Wskazali przy tym, że inwestor nie dopełnił II SA/Bd 1159/05 formalności przewidzianych w procesie budowlanym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] 2005 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołań wniesionych przez J. R. oraz A. i T. G. W motywach tego postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016; z późno zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W związku z powyższym osobom, nie będącym stronami postępowaniu, nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na powyższe postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. R. oraz T. i A. G. W swojej skardze J. R. wskazał, iż organ błędnie powołał się na przepis art. 59 ust 7 ustawy prawo budowlane (cyt. wyżej), ponieważ został on wprowadzony w życie dopiero 11 lipca 2003 r., ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), a postępowanie w tej sprawie toczy się od dnia 17 maja 1996r.. Przy tym organ nie zastosował przepisu art. 59 ust. l, który mówi, że właściwy organ wydaje decyzje o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w zakresie jak określono to wart. 59 b ust. 1. Zdaniem skarżącego powoływanie się na przepis art. 59 ust. 7 tejże ustawy mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby cały proces inwestycyjny przebiegał zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Skarżący zwrócił również uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. w swojej decyzją z dnia [...] 2005 r. uznał właścicieli nieruchomości sąsiadujących z przedmiotowym obiektem budowlanym za strony w toczącym się postępowaniu poprzez udzielenie im prawa wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. Ponadto skarżący wskazał na szereg uchybień, jakich dopatrzył się w trwającym postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Państwo G. w swojej skardze skoncentrowali się na kwestionowaniu słuszności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na obie skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację· II SA/Bd 1159/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późno zm.). Kontrola legalności działalności administracji publicznej sprowadza się do jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, ale tylko w granicach danej sprawy. W związku z tym należy zauważyć, iż przedmiotem zainteresowania Sądu w niniejszej sprawie może być jedynie zgodność z prawem postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Inspektora Nadzoru w B. z dnia [...]2005 r., nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołań wniesionych przez J. R. oraz A. i T. G.. Natomiast kontrola legalności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie me będzie mieściła się w granicach niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z póź. zm.), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r., ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (cyt. wyżej). W myśl przepisu art. 7 ust l drugiej z wymienionych ustaw, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Oceniając zgodność z prawem postanowienia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. należało zatem ustalić kiedy zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia B. W. pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżącego J. R. nastąpiło to w dniu 17 maja 1996r., kiedy to w związku z wnioskiem wyżej wymienionego o interwencje i doprowadzenie do likwidacji balkonu oraz okna w budynku mieszkalnym na ul. [...], wszczęto postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy tegoż budynku warsztatowo-mieszkalnego. Nie można jednak zgodzić się z tym poglądem. Należy bowiem mieć na uwadze to, że postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wszczynane jest na wniosek inwestora. Ze stosownym wnioskiem skarżący zwrócił się do organu pismem z dnia 2 lutego 1997 r.. Po rozpatrzeniu tegoż wniosku Prezydent Miasta T., decyzją z dnia [...] 1997r., nr [...] wprawdzie odmówił B. W. wydania pozwolenia na II SA/Bd 1159/05 użytkowanie budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą, a decyzje tę utrzymał w mocy Wojewoda T. decyzją z dnia [...] 1997 r., nr [...], jednakże decyzja Wojewody Toruńskiego nie zakończyła postępowania w sprawie udzielenia B. W. pozwolenia na użytkowanie. Wynika to z treści jej uzasadnienia, w którym Wojewoda udzielił wytycznych Prezydentowi Miasta T., co do przebiegu dalszego postępowania. Mianowicie wskazał on m.in., że przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie organ pierwszej instancji winien określić, jakie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Postępując zgodnie z tymi wytycznymi Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...]1997 r., nr [...] nakazał B. W. dostarczyć koncepcję przebudowy obiektu, jaką należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Ostatecznie po przedłożeniu przez inwestora dokumentów potwierdzających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z art. 57 ust. 1-3 ustawy prawo budowlane (cyt. wyżej), kompetentny od dnia 11 lipca 2003 r. (co wynika ze wspomnianej wcześniej ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw) organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia 24 sierpnia 2005 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. W świetle przedstawionych okoliczności, należy uznać, iż od chwili wszczęcia postępowania w wyniku złożenia przez B. W. pismem z dnia 2 lutego 1997 r. wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę aż do momentu wydania w dniu [...] 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. decyzji o udzieleniu B. W. pozwolenia na użytkowanie budynku mamy do czynienia z jednym postępowaniem. Fakt dwukrotnego składnia przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę tj. w dniu [...]1997 r., a następnie w dniu [...] 2005 r., jak też zmiana organu prowadzącego postępowanie (początkowo Prezydenta Miasta T., a następnie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T.) nie przesądzają o braku ciągłości postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Jak już wyżej wskazano decyzja Wojewody T. nie zakończyła postępowania w sprawie udzielenia B. W. pozwolenia na użytkowanie. Podejmowane działania w ramach postępowania administracyjnego zmierzały od samego początku do doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem a w konsekwencji do wydania korzystnej dla B. W. decyzji . II SA/Bd 1159/05 W świetle powyższego zgodnie z art. 7 ust. l cyt. ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, należało w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] 2005 r. stosować przepisy dotychczasowe. Zatem udział J. R. oraz T. i A. G. w charakterze stron w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu powinien być oceniany na gruncie prawa budowlanego w wersji obowiązującej do dnia 10 lipca 2003 r., a nie - jak uczynił to organ odwoławczy - na podstawie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, który zaczął obowiązywać po wskazanej dacie. Należy zwrócić uwagę, że na gruncie przepisów prawa budowlanego obowiązujących do dnia 10 lipca 2003 r. atrybut strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14.06.1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071; z późno zm.), w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, obok inwestora oraz innych osób mogących się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, posiadają także właściciele sąsiednich nieruchomości. W świetle art. 5 ust. l pkt 9 prawa budowlanego są oni bowiem uprawnienie do żądania od organu zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów. Granice ich praw i interesów prawnych określają przepisy prawa materialnego - prawa budowlanego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, jak i aktów wykonawczych, a zatem naruszenie ich interesów prawnych ma miejsce, gdy naruszone zostały konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie. Nie budzi zatem wątpliwości, iż organ bezpodstawnie odmówił skarżącym legitymacji stron w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego znajdującego SIę w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości. Na marginesie należy również zwrócić uwagę, iż w piśmiennictwie i orzecznictwie, dominujący jest pogląd, że w razie, gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że podmiot ten nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, nie zaś postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (uchwała NSA II SA/Bd 1159/05 w składzie 7 sędziów z 5.07.1999 r., ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późno zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.