II SA/Bd 116/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z powodu powodzi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), § 2, § 3, § 4, § 5, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz.U. Nr 132, poz. 889), odmówił M. P. udzielenia zasiłku celowego z tytułu powodzi w 2010 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść § 2, § 3, § 4, § 5, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. i zwrócił uwagę, że pomocy pieniężnej udziela się jeżeli wymienione wyżej okoliczności występują łącznie; niespełnienie choćby jednego warunku powoduje, że pomoc nie przysługuje. W ocenie organu ze złożonego w sprawie oświadczenia wynika, że wnioskodawca nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, jak również nie podano, aby którakolwiek z osób wchodzących w skład rodziny takiemu ubezpieczeniu podlegała. Wskazano, że kwestie dotyczące objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników reguluje ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz.291 z póź. zm.), która w art.16 ust. 3 stanowi, iż warunków dotyczących objęcia ubezpieczeniem emerytalno - rentowym nie spełniają osoby, które podlegają innemu ubezpieczeniu społecznemu lub mają ustalone prawo do emerytury lub renty lub mają ustalone prawo do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. wskazał, iż rozstrzygniecie sprawy w zakresie przyznania wnioskowanego zasiłku wymaga przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających, w szczególności w zakresie interpretacji pojęcia "rolnik" w kontekście przepisów z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W ocenie odwołującego się, wątpliwości w tym zakresie nasuwają się po lekturze czasopisma "Wspólnota" nr 42 z dnia 16.10.2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego przyznawanie zasiłku celowego, o który ubiega się strona, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz.U. nr 132, poz. 889). Warunkiem bezwzględnym jest sytuacja, jeżeli co najmniej jedna osoba w rodzinie ubiegającej się o pomoc strony jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników - § 2 pkt 1 w/w rozporządzenia. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji trafnie zauważył, że strona i jej rodzina nie spełniają tego kryterium, dlatego zachodzi brak objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników. Ponadto zwrócono stronie uwagę, że o pomoc może wystąpić z pominięciem powyższego programu, tj. na mocy regulacji ogólnej ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. nr 175 z 2009 r., poz. 1362 z późn. zm.), tj. na podstawie art. 40. W skardze do sądu M. P. podniósł, iż decyzja organu I i II instancji nie uwzględnia specyfiki zawodu rolnika, który pozostając rolnikiem często nie ma możliwości prawnych korzystania ze szczególnego ubezpieczenia rolniczego, lecz nie oznacza to, że przestaje wykonywać faktycznie zawód rolnika, w tym także ponosić straty w plonach wynikające z powodzi. Skarżący stwierdził, że zarówno on jak i małżonka podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników, tylko z uwagi na dodatkowe czynności nie mogą z tego ubezpieczenia skorzystać, dlatego ten aspekt sprawy wymaga w ocenie skarżącego wyjaśnienia. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły m. in. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz.U. Nr 132, poz. 889). Pomocy udziela się rodzinie rolniczej, zgodnie z przepisem § 2, § 3, § 4, § 5, § 6 rozporządzenia, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo - składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny przepisu § 2 pkt 1 w/w rozporządzenia, bowiem z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skarżący nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, jednak skarżący konsekwentnie tą okoliczność kwestionuje, podnosząc, iż pozostaje rolnikiem, lecz nie ma możliwości prawnych korzystania ze szczególnego ubezpieczenia rolniczego, co nie oznacza, że przestaje wykonywać faktycznie zawód rolnika, w tym także ponosić straty w plonach wynikające z powodzi. Skarżący twierdzi ponadto, że zarówno on jak i małżonka podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników, tylko z uwagi na dodatkowe czynności nie mogą z tego ubezpieczenia skorzystać i ta okoliczność wymaga ze strony organu rozstrzygającego sprawę - szczegółowego wyjaśnienia. Należy bowiem podkreślić, że wszczęcie postępowania na wniosek strony powoduje, że organ, który takie żądanie otrzymał, jest zobligowany z mocy prawa do podjęcia czynności procesowych postępowania administracyjnego, gdy żądanie w sprawie indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej zostało wniesione do właściwego organu administracji publicznej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nakłada także na organ obowiązek dochowania zasad i reguł rządzących tym postępowaniem, a więc i konieczność respektowania przepisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego, zasad prowadzenia postępowania dowodowego, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Obowiązek organu administracyjnego wyjaśnienia sprawy ma oparcie w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Oznacza to, że także w sprawie wszczętej na wniosek, rzeczą organu jest z urzędu zebranie potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego, ocena wiarygodności dowodów i rozpatrzenie całego materiału w celu wydania rozstrzygnięcia. Z obowiązujących w przedmiotowej kwestii przepisów prawa nie wynika, aby pozycja organu była inna w tej sprawie niż w pozostałych sprawach administracyjnych. Zatem wywód organów obu instancji uznający za zasadniczy powód wydania decyzji odmownej – brak podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, jak również brak informacji, aby którakolwiek z osób wchodzących w skład rodziny takiemu ubezpieczeniu podlegała, wobec konsekwentnego kwestionowania tej okoliczności przez skarżącego wymaga szczegółowego i precyzyjnego ustalenia, jakiemu ubezpieczeniu i na podstawie jakich przepisów podlega skarżący. Konkludując, uznać należy, że skoro sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, ponieważ podstawowe dla jej wyniku okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione, to zapadłe w niej decyzje, jako przedwczesne nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ winien uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym kierunku, a następnie dokonać oceny zgromadzonych dowodów, na podstawie której poczyni ustalenia faktyczne w istotnym dla wyniku sprawy zakresie, zaś ustalone fakty obligowany jest wnikliwie rozważyć, mając na uwadze powyższe wywody orzeknie o żądaniu strony. Wydaną decyzję należy umotywować zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Niejako dodatkowo należy również zwrócić uwagę, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy dwóch aktów prawnych. Wydając decyzję pierwszoinstancyjną organ powołał art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 1), a zasiłek ten może zostać przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 2). Drugim aktem prawnym powołanym przez ten organ było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz.U. Nr 132, poz. 889). Pomimo przytoczenia przez organ I instancji przepisów zawartych w tych dwóch aktach prawnych, rozpatrzenie sprawy nastąpiło wyłącznie w oparciu o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia. Organy obu instancji nie rozważyły jednak możliwości przyznania stronie zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, choć bezspornym jest, że skarżący odczuł negatywne skutki klęski żywiołowej, jaką była powódź, która miała miejsce w 2010 r. W sytuacji zatem, gdy zdaniem organów skarżący nie spełniał kryteriów uprawniających do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków powodzi, obowiązkiem organu I instancji było równoległe rozpatrzenie jego wniosku w oparciu o powołany w decyzji przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Pominięcie tych obowiązków uzasadnia postawienie organom obu instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98, poz.1071 ze zm.) i również skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt 2 uzasadnia art. 152 tej ustawy.