II SA/Bd 1160/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 100 (sto) złotych, tytułem wpisu uiszczonego od skargi. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Prezydent Miasta [...], wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...], którą organ ten w trybie odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]o utracie statusu osoby bezrobotnej wobec R. K. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Skarżący zarzucając naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 76 § 1 K.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez uchylenie decyzji wydanej w warunkach prawidłowego zastosowania przepisu, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że Prezydentowi Miasta [...] nie przysługuje legitymacja skargowa do wystąpienia do Sądu ze skargą na decyzję Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawowym zagadnieniem do rozważenia w przedmiotowej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi przez Prezydenta Miasta [...]. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Należy wskazać, iż ustawodawca nie przyznał legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję administracyjną organowi administracji publicznej, który rozstrzygał sprawę administracyjną w pierwszej instancji, uchyloną następnie orzeczeniem organu odwoławczego. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się, zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Istnienia interesu prawnego należały zawsze poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretna norma nabiera cech uprawnień lub obowiązków strony, przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kontestowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, str. 89). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2001 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115; wyrok z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1017/04, z dnia 29 listopada 2005 r., FSK 2631/04, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz doktrynie ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym rola jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przypisują stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej jednostce organizacyjnej wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu tej jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Sąd podziela ocenę prawną wyrażoną we wskazanych wyżej orzeczeniach. W jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać więc wszczęte z inicjatywy organu administracji publicznej, nie może być też zainicjowane z urzędu. Postępowanie takie nie może być wykorzystywane w celu rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów między organami różnych szczebli (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 103). Wynika stąd, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte jedynie na wniosek podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli. Bezspornym jest, iż przedmiotową skargę na decyzję Wojewody [...] wydaną w trybie odwoławczym, wniósł Prezydent Miasta [...], który orzekał w sprawie wydając uchylone rozstrzygnięcie w I instancji. W postępowaniu tym Prezydent Miasta [...] występował w charakterze organu administracji wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia o indywidualnym interesie prawnym strony postępowania administracyjnego i wydał decyzję rozstrzygającą o uprawnieniu podmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona ma prawo żądać aby jej indywidualna sprawa został rozpatrzona dwukrotnie przez odrębne organy administracji publicznej. Pozycja organu administracji właściwego do rozstrzygnięcia sprawy nie ulega zmianie na skutek wniesienia przez stronę odwołania od jego decyzji odwołania i ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż Prezydent Miasta [...] zarówno gdy wydawał swą decyzję (korzystając z przyznanych ustawowo uprawnień władczych), jak również gdy wnosił skargę nie był i nie będzie stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego R. K. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 22 października 1984 roku, III AZP 5/84, OSN 1985/7/86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego – OSP 1986/ 2/26). Pojęcie "interesu prawnego" w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada, zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Z tych powodów niniejsza skarga Prezydenta Miasta [...] podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.