II SA/Bd 1164/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] A. K. po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...] odmówił skarżącej A. P. przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną B. S. w okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. Organ ustalił, że skarżąca decyzją nr [...]r. nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od 22 kwietnia 2010 r. na czas nieokreślony. Składając wniosek o przyznanie zasiłku złożyła oświadczenie, że nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wobec tego organ stwierdził, że nie został spełniony określony w art. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) warunek otrzymania zasiłku w postaci rezygnacji z prowadzenie gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że z przedłożonych przez stronę dokumentów nie wynika jednoznacznie, czy skarżąca zaprzestała wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, co stanowi konieczny warunek otrzymania świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna. Kolegium podniosło, że z oświadczenia skarżącej z dnia 1 lipca 2014 r. wynika, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym jako małżonek rolnika lub domownik. Z wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że skarżąca nadal pracuje w gospodarstwie rolnym, Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organ I instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunków do nabycia wnioskowanego świadczenia i nie zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zaprzestanie pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Warunkiem przyznania zasiłku dla opiekuna, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego jest więc złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań o zaprzestaniu prowadzenie gospodarstwa rolnego lub wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym w przypadku w przypadku małżonków rolników lub domowników. Zdaniem Kolegium przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest więc jednoznaczne ustalenie faktu zaprzestania lub nie zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zakwestionowała decyzję Kolegium podnosząc, że fakt, iż nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego nie może jej dyskryminować jako opiekunki. Podkreśliła, że ma małe gospodarstwo rolne, przyznany zasiłek była dla niej dużym wsparciem np. w okresie zimowym, przy zakupie opału. Wskazała też na znaczną niesprawność matki i związany z tym zakres obowiązków opiekuna. Podniosła również, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i wcześniejszego braku wymogu zaprzestania pracy lub działalności należy jej się spłata. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazuje skarżąca. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonej decyzji, stwierdził natomiast, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a.") zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Trzeba przy tym wskazać, że stosownie do treści art. 136 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również jest uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Należy podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, iż w sprawie istnieją dwa dowody, z których można wysnuć przeciwstawne wnioski (oświadczenie skarżącej 1 lipca 2014 r., iż zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym jako małżonek rolnika lub domownik oraz wywiad środowiskowy, z którego wynika, że skarżąca nadal pracuje w gospodarstwie rolnym), przytoczenia treści art. 3 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (z podkreśleniem konieczności złożenia oświadczenia w przedmiocie prowadzenia lub pracy w gospodarstwie rolnym pod rygorem odpowiedzialności karnej), oraz wskazania, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest jednoznaczne ustalenie faktu zaprzestania lub nie zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy nie zawarł własnej oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego, pomijając w szczególności znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 3 lipca 2014 r. stwierdzające, że skarżąca nadal z mocy ustawy podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników "jako rolnik (małżonka)". Nie wskazał ponadto, stosownie do wymogów art. 138 § 2 k.p.a., w jakim dodatkowo zakresie organ pierwszej instancji miałby prowadzić postępowanie dowodowe. Sam fakt, że w wyniku dotychczas przeprowadzonego postępowania dowodowego nie udało się zgromadzić jednoznacznych dowodów na istotne dla sprawy okoliczności nie uzasadnia, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. uchylenia się organu odwoławczego od oceny tych dowodów. Dopiero wykazanie, że istnieje możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego w istotnym (znacznym) zakresie, w taki sposób, że będzie możliwe rozstrzygnięcie istotnych wątpliwości w sprawie, których nie można rozstrzygnąć w oparciu o dotychczas zgromadzone dowody, uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie organ odwoławczy winien rozstrzygać w oparciu o taki materiał dowodowy, jaki udało się w sprawie zgromadzić. Wobec powyższego, uznając, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez brak konieczności prowadzenia ponownego postępowania przed organem I instancji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien przede wszystkim dokonać oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ocenić, czy możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej, a ewentualną konieczność wydania decyzji kasacyjnej tj. uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. winien szczegółowo uzasadnić, z wyraźnym wykazaniem przesłanek zastosowania tego przepisy na tle konkretnie rozpoznawanej sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.