II SA/Bd 1164/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję W. K. z dnia [...] marca 2023 r. [...]; 2. uchyla postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2022 r. [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy A. decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] na podstawie: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej powoływana jako upzp), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - odmówił R. K. (dalej określany jako Inwestor lub Skarżący) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dz. nr [...] w miejscowości Ł., gmina A. W uzasadnieniu organ podał, że [...] lipca 2022 r. Inwestor wniósł o wydanie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. znak: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w T. (dalej określany jako WKZ) nie uzgodnił projektu decyzji Wójta Gminy A. o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wskazując, że na przedmiotowej działce znajduje się cmentarz żydowski stanowiący obiekt zabytkowy ujęty w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków i objęty ochroną konserwatorską na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 19 ust. 1a pkt 2, art. 22 ust. 5 pkt 2, art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840). Przedmiotowy cmentarz posiada założoną w 1995 r. kartę ewidencyjną cmentarza, która stanowiła podstawę ujęcia go w ewidencji zabytków, natomiast karta adresowa gminnej ewidencji zabytków oparta została na informacjach zawartych w ww. dokumentacji z 1995 r. Karta ewidencyjna cmentarza wskazuje lokalizację cmentarza na działce nr [...], nie określa natomiast dokładnie jego granic, ponieważ nie są one czytelne w terenie. W zapisach projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego § 2 ust. 11 wskazano, że: "w obrębie działki poza terenem inwestycji występuje obiekt ujęty w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, cmentarz żydowski "K.", granica cmentarza wyznaczona została w oparciu o kartę obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie szkicu w skali 1:000 oraz mapy topograficznej z lokalizacją cmentarza stanowiącymi załącznik do karty.". Przywołane materiały nie mogą stanowić podstawy do określenia granic ww. cmentarza, ponieważ mają charakter jedynie orientacyjny i poglądowy. Skarżący nie złożył zażalenia ww. na postanowienie o nieuzgodnieniu warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] złożył Skarżący, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wskazał, że na terenie inwestycji brak jest elementów, które mogłyby prowadzić do ustalenia, że znajduje się tam cmentarz żydowski. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ostatni projekt decyzji o warunkach zabudowy został przekazany przez Wójta do uzgodnienia Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków Delegatura we W. Organ, który uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy, może wypowiadać się wyłącznie co do kwestii objętych decyzją o warunkach zabudowy i to tylko w zakresie swoich kompetencji. Uzgodnienia dokonuje się dla każdej indywidualnej inwestycji. Uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 upzp służą ochronie interesu publicznego znajdującego oparcie w przepisach szczególnych. W sprawie organ specjalistyczny odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a Inwestor nie zaskarżył tego rozstrzygnięcia. Postanowienie o odmowie uzgodnienia stało się ostateczne i wiązało organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Fakt odmowy uzgodnienia projektu decyzji determinował konieczność wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy. Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp poprzez ich wadliwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji z uwagi na błędne uznanie, że brak uzgodnienia uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej, w sytuacji gdy dokonany przez organ wpis do gminnej ewidencji zabytków został uznany za wydany z naruszeniem prawa przez NSA w wyroku sygn. akt II OSK 2745/19, wobec nieokreślenia granic zabytku, a które to są niemożliwe do określenia wobec braku jakichkolwiek materialnych elementów cmentarza żydowskiego na nieruchomości, co z kolei winno doprowadzić organ do uznania, że brak jest podstaw do przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej, względnie wymagało dookreślenia granic cmentarza przez organ przedstawiający projekt decyzji w ramach procedury uzgodnieniowej, nie zaś wydania decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy z uwagi na fakt, że określenie granic cmentarza jest uzależnione od organów; 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa poprzez nienależyte odniesienie się przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, co powoduje, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez przepisy prawa i na jej podstawie nie jest możliwe ustalenie, czy organ w prawidłowy sposób przeprowadził postępowanie odwoławcze, albowiem wywód organu ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia braku zaskarżenia rozstrzygnięcia uzgodnieniowego przez Skarżącego bez dokonania analizy, czy takowe postanowienie było konieczne do uzyskania lub też czy organ I instancji nie był zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do przedstawienia zmienionego projektu decyzji; 3. art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 7a § 1 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niewzbudzający zaufania do administracji publicznej i odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, w tym nieuwzględnienia słusznego interesu Skarżącego oraz nierozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść strony poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wytycznych NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 2745/19, w którym stwierdzono, że zarządzenie Wójta Gminy A. z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków w części dotyczącej załącznika nr 1 włączającego do gminnej ewidencji zabytków obiektu - cmentarza, miejscowość Ł., I.p. [...] karta [...], zostało wydane z naruszeniem prawa wobec nieokreślenia granic cmentarza przez organ, a zatem posiłkowanie się tak gminną, jak i wojewódzką ewidencją zabytków przez organ jawi się jako nieuprawnione z uwagi na potwierdzenie przez organy braku możliwości określenia granic cmentarza; 4. art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wiążącymi prawnie wskazanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie [...] okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy i oceną prawną organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, w zakresie uwzględniającym istnienie cmentarza żydowskiego mającego stanowić zabytek, bez uwzględniania granic takowego cmentarza; 5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa na skutek braku wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego w zakresie ustalenia granic byłego cmentarza żydowskiego celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z WKZ i obciążeniem negatywnymi konsekwencjami Skarżącego, co doprowadziło do niewyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcia czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego, uniemożliwiającej uzgodnienie projektu decyzji; 6. art. 81a kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji braku obiektywnej możliwości ustalenia granic cmentarza przez organ I instancji, jak i organ uzgodnieniowy, co skutkować winno przyjęciem, że niedające się usunąć wątpliwości w tym zakresie winny być rozstrzygnięte na korzyść strony; 7. art. 85 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia oględzin celem ustalenia istnienia i ewentualnych granic cmentarza na terenie nieruchomości. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że WKZ utrzymuje bezprawny wpis do ewidencji zabytków cmentarza na działce bez określenia jego granic, odmawia uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na fakt, że cmentarz nie ma wyznaczonych dokładnych granic, granic nie można ustalić, albowiem są nieczytelne w terenie i brak jest dokumentów świadczących o jego obszarze. Dodatkowo Skarżący wskazał na wątpliwości dotyczące zasadności i skuteczności uzgodnienia z uwagi na brak wpisu do rejestru zabytków cmentarza, skoro postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. WKZ w sprawie [...] wszczął dopiero postępowanie w sprawie jego wpisu. Aktualnie brak jest wpisu nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków, albowiem organ ustala dopiero, czy zabytek faktycznie istnieje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne. Z ustaleń organów wynika, że w toku prowadzonego postępowania WKZ wskazał, że na przedmiotowej działce znajduje się cmentarz żydowski stanowiący obiekt zabytkowy, ujęty w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków i objęty ochroną konserwatorską na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 19 ust. 1a pkt 2, art. 22 ust. 5 pkt 2, art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840). Jak wskazuje WKZ, przedmiotowy cmentarz posiada założoną w 1995 r. kartę ewidencyjną cmentarza, która stanowiła podstawę ujęcia cmentarza w ewidencji zabytków. Karta ewidencyjna cmentarza wskazuje lokalizację cmentarza na działce nr [...], nie określa natomiast dokładnie jego granic, ponieważ nie są one czytelne w terenie. Organ I instancji zwrócił się do WKZ o uzgodnienie, powołując się na art. 53 ust. 2 pkt 4 upzp. Zgodnie z tym przepisem, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2022 r. WKZ odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy zaznaczono lokalizację cmentarza, jednak nie określono konkretnej powierzchni, jaką stanowi jego obszar w stosunku do terenu działki nr [...], w związku z powyższym nie ma pewności, czy planowane zamierzenie inwestycyjne realizowane będzie poza obrębem cmentarza żydowskiego. WKZ stwierdził, że zapisy zawarte w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie gwarantują zachowania walorów kulturowych terenu; istniejącego tam dziedzictwa w tym zabytków, dlatego też nie ma podstaw dla jego uzgodnienia. Strony nie złożyły zażalenia na ww. postanowienie o nieuzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Podkreślenia wymaga, że z akt postępowania nie wynika, aby faktycznie przedmiotowy cmentarz był w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jak również w dacie opiniowania przez WKZ, był ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Poza gołosłownym i nie popartym żadnymi dokumentami twierdzeniem organu w tym zakresie, nie istnieją jakiekolwiek dowody to potwierdzające. Podkreślenia wymaga okoliczność, że Sądowi z urzędu znana jest okoliczność stwierdzenia przez NSA w wyroku w sprawie II OSK 2745/19, iż zarządzenie Wójta Gminy A. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków w części dotyczącej załącznika nr 1 włączającego do gminnej ewidencji zabytków obiektu - cmentarza żydowskiego (przy os. P. miasta A.), miejscowość Ł., l.p. [...], karta [...], czas powstania XIX w., zostało wydane z naruszeniem prawa. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do wyeliminowania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W konsekwencji stwierdzonych naruszeń należało uchylić także postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2022 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższego zarzuty skargi związane z koniecznością ustalenia granic przedmiotowego cmentarza żydowskiego były przedwczesne i winny one być uwzględnione w toku postępowania związanego w wpisaniem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Ponownie rozpoznając sprawę, organ ustali, czy aktualnie przedmiotowa nieruchomość jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków i w zależności od ustaleń zastosuje art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp, lub odstąpi od dokonywania uzgodnienia. O kosztach postępowania w kwocie 997 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.