II SA/Bd 1167/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokat A. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (PINB) nakazał W. W., A. W., K. W. (skarżącemu), M. W. oraz D. N. – współwłaścicielom nieruchomości - wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalny jednorodzinny, położony na terenie działki nr ewid.[...] w T., przy ul. [...]. Organ zarządził nadto umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, wykonanie zabezpieczenia uniemożliwiającego dostęp osobom postronnym do budynku oraz podstemplowanie stropu nad parterem w pomieszczeniach przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przeprowadzona kontrola ujawniła, iż przedmiotowy budynek jest w katastrofalnym stanie technicznym, występuje bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, a tym samym zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu odwołań wyżej wymienionych [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu potwierdził prawidłowe zastosowanie przez organ I instancji art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2096 – dalej "p.b.") wskazując, że stan budynku niepozwalający na jego dalsze użytkowanie wynika ze sporządzonych przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania protokołów z kontroli. Organ odwoławczy zaznaczył, że z uwagi na zły stan techniczny budynku, przed wydaniem rozstrzygnięcia I instancji PINB, na podstawie art. 10 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a.") odstąpił od obowiązku określonego w art. 10 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję K. W. zarzucił organowi błędne przeprowadzenie postępowania w sprawie, tj. pozbawianie stron możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu. Skarżący podniósł, że strony nie miały możliwości przygotowania się do sprawy, obrony swoich interesów. Wskazał, że kontrole przeprowadzone były przy udziale niepełnosprawnego W. W., bez zgody i obecności pozostałych stron, w tym opiekuna ww. – A. W.. Podniósł, że kontrolerzy weszli do budynku bez czyjejkolwiek zgody, nie legitymując się, kontrolowali budynek pod nieobecność osób odpowiedzialnych za dom. Skarżący podkreślił, że zawiadomienie o wyłączeniu stosowania art. 10 § 1 k.p.a. zostało wydane dzień przed powzięciem decyzji I instancji. Podniósł, że również organ II instancji, prowadząc postępowanie odwoławcze, pozbawił skarżącego możliwości wzięcia udziału w tym postępowaniu, albowiem decyzję wydał 22 października 2019 r., tj. przed upływem 7 dni od dnia odebrania przez skarżącego zawiadomienia o możliwości wzięcia udziału w postępowaniu (15 października 2019 r.), tymczasem skarżący wystosował w dniu 21 października 2019 r. pismo ustosunkowujące się do meritum sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w sprawie prawidłowo zastosowano art. 10 § 2 k.p.a., za okoliczność niemającą znaczenia uznał wydanie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w sytuacji realnego zagrożenia życia i zdrowia. Wskazał nadto, że pismo skarżącego z dnia 21 października 2019 r. nie wnosiło nowych okoliczności, które mogłyby spowodować eliminację decyzji II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zakwestionowane rozstrzygnięcie powzięte zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zatem pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Ciąży na nim też obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 3457/02, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy, rozpoznając sprawę w II instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji zawiadomił strony, iż stosownie do art. 10 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. (strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania) strony mogą zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także składać pisemne oraz ustne wyjaśnienia dotyczące rozpatrywanej sprawy, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Organ zaznaczył, że skorzystanie z ww. prawa możliwe jest po uprzednim telefonicznym uzgodnieniu terminu, w siedzibie organu. Pismo powyższe, datowane na dzień 11 października 2019 r. (znak: [...]) skarżący odebrał w dniu 15 października 2019 r. i wynika to bezspornie z zawartego w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru. Wyznaczony przez organ termin m.in. do złożenia pisemnych wyjaśnień upływał zatem z dniem 22 października 2019 r. Skarżący miał zatem czas do tego dnia włącznie, by wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czy to bezpośrednio na miejscu (w siedzibie organu), czy też drogą pocztową, nadając korespondencję najpóźniej 22 października 2019 r. (zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej [...]). W aktach sprawy zalega pismo skarżącego zawierające jego stanowisko co do okoliczności sprawy, datowane na 20 października 2019 r. Z adnotacji na kopercie, w której wysłane zostało ono do organu odwoławczego, wynika zaś, że pismo to nadano 21 października 2019 r. Zaskarżona decyzja powzięta została w dniu 22 października 2019 r., a więc przed upływem wyznaczonego przez organ terminu do skorzystania przez strony z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe stanowi w ocenie Sądu kwalifikowaną wadę proceduralną, organ nie odniósł się bowiem do wyrażonego w wyznaczonym terminie stanowiska strony postępowania w uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia, sprzecznie zresztą z okolicznościami faktycznymi sprawy wskazując, że "w ustalonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi dotyczące przedmiotowego postępowania". W postępowaniu odwoławczym organ nie zastosował środka przewidzianego w art. 10 § 2 k.p.a. (organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną), niosącego ze sobą obowiązek z art. 10 § 3 k.p.a. (organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1) toteż, wbrew argumentacji odpowiedzi na skargę, nie był on zwolniony z obowiązku poinformowania stron o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, odebrania ewentualnych stanowisk stron i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Wbrew wyjaśnieniom odpowiedzi na skargę procedura administracyjna nie zna instytucji odstąpienia "de facto" w trybie art. 10 § 2 k.p.a. od zasady określnej w art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na zastosowanie tego środka przez organ I instancji – odstąpienie to winno zostać usankcjonowane odpowiednimi czynnościami procesowymi podjętymi przez organ prowadzący postępowanie odwoławcze. Zauważyć też należy, że brak było podstawy prawnej dla zawarcia w zawiadomieniu z dnia 11 października 2019 r. klauzuli ograniczającej możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie i złożenia końcowego oświadczenia jedynie w siedzibie organu i to po uprzednim telefonicznym umówieniu terminu. Wymóg taki może być stosowany przy okazji wezwania strony do udziału w czynnościach procesowych w drodze osobistego stawiennictwa w siedzibie organu (art. 50 i 51 k.p.a.), może być też ustanowiony w związku z prawem wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73). Nie ma ani prawnych, ani racjonalnych przesłanek dla ograniczenia prawa wyrażenia stanowiska przez stronę przed zakończeniem postępowania jedynie osobiście w siedzibie organu, zwłaszcza, że skarżący jest osobą przebywającą w zakładzie karnym. Stanowisko organu odwoławczego wobec zarzutów skargi, wyrażone w odpowiedzi na skargę, uznać należy za oczywiście niezasadne. Organ argumentował, że wyjaśnienia skarżącego wyrażone w piśmie z dnia 20 października 2019 r. "nie wnosiły nowych okoliczności do sprawy", toteż wytknięte uchybienie nie mogłoby spowodować eliminacji decyzji zakwestionowanej. Po pierwsze, nie wiadomo jakie to okoliczności, na czym polega ich nieistotność, po drugie zaś – stanowisko organu wobec nich wyrażone winno być, co już podkreślono, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Kwestia ta (czy w istocie podniesione w piśmie z 20 października 2019 r. okoliczności nie miały wpływu na rozstrzygnięcie) jest zatem nieweryfikowalna na etapie postępowania sądowoadministracyjnego - powtórnie rozpoznając sprawę organ odniesie się do nich zgodnie z wytycznymi art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie odniósł się też do zarzutów wniesionych odwołań wskazujących na nieprawidłowości w postępowaniu I instancji dotyczących ograniczenia stron tego postępowania w ich prawie do rzetelnego udziału w postępowaniu I instancji, w tym przede wszystkim podnoszonej okoliczności jednoczesnego (w tym samym dniu lub na drugi dzień) odebrania przez strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz rozstrzygnięcia I instancji. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że na tle uregulowań k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do zarzutów odwołania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Nierozważenie przez organ odwoławczy zarzutów zgłoszonych w odwołaniu pozostaje w sprzeczności przede wszystkim z wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasadą prawdy obiektywnej, która jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Organ oceni też prawidłowość przeprowadzonej uzupełniającej kontroli z dnia 25 września 2019 r., w tym przede wszystkim zachowania reguł prowadzenia czynności dowodowych określonych w art. 79 k.p.a. Z uwagi na brak stanowiska organu odwoławczego wobec ww. okoliczności, odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących tych kwestii byłoby na tym etapie przedwczesne, toteż Sąd powstrzymał się od oceny ich zasadności. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 18).