II SA/Bd 117/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2017 nr [...] Burmistrz, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 i 4 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), odmówił J. G. przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego położonego w miejscowości W. [...],[...] W. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w dniu [...] września 2017 r. J. G. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w związku z nawałnicą stanowiącą zdarzenie mające charakter klęski żywiołowej, która przeszła przez Gminę w nocy 11 sierpnia 2017 r. i dotknęła rodzinę wnioskodawczyni. Przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy potwierdził uszkodzenie budynku mieszkalnego. Na jego podstawie ustalono także, że w budynku tym zamieszkuje wnioskodawczyni wraz z mężem C. G. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wnioskodawczyni otrzymała zasiłek celowy w wysokości 6.000,00 zł na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej z przeznaczeniem na przeciwdziałanie i usuwanie skutków nawałnicy. Organ wskazał również, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. inspektor z PINB dokonał "Oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r.", z której wynika, że uszkodzeniu uległ dach w 50 % procentach, ściany w 10%. Procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wynosi 18%. Burmistrz podniósł, że w warunki udzielania pomocy celowej rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym poszkodowanym w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych określone zostały w Zasadach udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych zatwierdzonych pismem z dnia 17.08.2017 r. pismo znak: DOLiZK-IV-775-10/2017 z uwzględnieniem zmian do tych zasad zatwierdzonych pismem z dnia 29.08.2017 r. znak: DOLiZK-IV-775-20/2017 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wskazując na katalog osób uprawnionych do zasiłku celowego na remont budynku/lokalu mieszkalnego wynikający z pkt II ust. 3 Zasad, organ zwrócił uwagę, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, ustalono, że zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...].08.2008 r. nr [...] dla J. i C. G. ustanowiona została służebność osobista. Osoba na rzecz której ustanowiono służebność dożywotniego zamieszkania, nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o pomoc na remont budynku mieszkalnego zgodnie z pkt II ust. 3 Zasad. Uprawniony w ocenie organu nie jest również ustanawiający służebność syn J. i C. G., bowiem jak wynika z Zasad, o zasiłek celowy może ubiegać się każdy ze współwłaścicieli prowadzących w dniu wystąpienia zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej gospodarstwo domowe w zniszczonym budynku/ lokalu mieszkalnym, a taka okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. G., podnosząc, że uszkodzenie budynku mieszkalnego, w którym w 10% zostały uszkodzone ściany, a w 50% został zniszczony dach (zerwane poszycie, zniszczona więźba dachowa), po czym, w wyniku silnych opadów deszczu, zalany został strop i ściany łącznie z instalacją elektryczną, uszkodzeniu uległy także rzeczy wchodzące w skład wyposażenia domu, znacznie przekracza możliwości finansowe rodziny. Odwołująca się wskazała, że oboje z mężem utrzymują się ze świadczeń rentowych z KRUS. Odwołująca się wskazała, że decyzja jest dla niej i jej małżonka krzywdząca, ponieważ dotychczasowe prace naprawcze i remontowe pochłonęły mnóstwo środków z ich budżetu. W ocenie skarżącej, odmowa pomocy wiąże się z odmową możliwości dokończenia remontu zniszczonego przez nawałnice domu, jak również zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2015r., poz. 1659), § 1 i 2 zał. Nr 1 pkt 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych (Dz. U. z 2017r., poz. 1547), art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017r., poz. 1769), art.138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r.,poz. 1257), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, odwołująca się nie mieści się w kategorii osób uprawnionych do przyznania wnioskowanej pomocy, albowiem jak wynika z akt sprawy własność budynku mieszkalnego należy do syna odwołującej się, a na rzecz odwołującej się i jej męża została ustanowiona w akcie notarialnym z dnia [...].08.2008r. Repertorium A nr [...] dożywotnia nieodpłatna służebność osobista polegająca na prawie do współkorzystania z całego domu mieszkalnego. Organ wskazał przy tym na odrębność instytucji umowy dożywocia i służebności osobistej, która ustanowiona została na rzecz skarżącej. Kolegium zwróciło uwagę na okoliczność, że obowiązany jest stosować równe zasady względem wszystkich potrzebujących pomocy. Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, uwzględniając przyznane uprawnienia i środki. Nadto organ zebrał wyczerpująco materiał i wszechstronnie rozparzył materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji dostatecznie wyjaśnił odwołującej się, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie kryteria odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, nie przekraczając uznania administracyjnego. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego J. G. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Skarżąca podniosła, że art. 32 ust.2 Konstytucji RP gwarantuje jej równość wobec prawa w dostępie do świadczenia pomocowego z budżetu państwa. Nie zgodziła się z interpretacją katalogu osób uprawnionych dokonaną przez organy, którą uznała za dyskryminującą. Skarżąca wskazała, że została poszkodowana przez żywioł. Jej dom, stanowiący ośrodek spraw życiowych jej rodziny, został zniszczony. Odbudowanie domu rzutuje na niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych rodziny skarżącej. Skarżąca podniosła, że oboje z mężem są osobami schorowanymi, podejmującymi stałe leczenie. Utrzymują się jedynie z niewielkich świadczeń rentowych KRUS. Skarżąca zwróciła uwagę, że koszty odbudowy domu odbierają rodzinie możliwość kontynuacji leczenia. Skarżąca wskazała, że nie oczekuje, że zasiłek celowy zrekompensuje jej w pełni poniesione straty w wyniku nawałnicy i nie traktuje go jako odszkodowania, upatrując w nim jedynie możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w jakiej znalazła się wraz z rodziną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego położonego w miejscowości W. [...],[...] W. Podstawę materialnoprawną wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769, dalej powoływanej jako ups). Zgodnie z art.40 zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z przytoczonych regulacji wprost wynika, że przesłanką warunkującą przyznanie pomocy w ramach tego zasiłku jest poniesienie straty w wyniku m.in. klęski żywiołowej. Weryfikacja wniosku o przyznanie zasiłku celowego musi zostać zatem oparta na wskazanych regulacjach prawnych i określonych w nich przesłankach przyznania zasiłku celowego. Przesłanką zaś warunkującą możliwość przyznania wskazanej pomocy, wprost określoną w art. 40 ust. 2 ups, jest wymóg poniesienia straty w wyniku m.in. klęski żywiołowej. Podkreślić należy również, że wskazany zasiłek celowy jest świadczeniem oferowanym w ramach pomocy społecznej i jako taki musi być przyznawany także zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej (m.in. z zasadą subsydiarności, pomocniczości i wspomagającego charakteru pomocy społecznej oraz możliwości pomocy społecznej - art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 4 usp). W szczególności wymaga podkreślenia, że zgodnie z celami i zasadami pomocy społecznej pomoc ta powinna być uruchomiana w sytuacji, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 usp). Należy mieć ponadto na uwadze, że użyte w art. 40 ups sformułowanie "może być przyznany" wskazuje, że decyzja w sprawie przyznania omawianego świadczenia ma charakter uznaniowy. Treść tego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, iż wsparcie udzielane na podstawie art. 40 ups nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku klęski żywiołowej oraz w takim rozmiarze jak tego żądają. Organ orzekający posiada więc swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Uznaniowej decyzji organu w tym przedmiocie nie może jednak cechować dowolność. Organ powinien zatem w uzasadnieniu decyzji wykazać, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Podejmując zgodne z prawem rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego w sprawach z zakresu pomocy społecznej organ powinien zatem wziąć pod uwagę potrzeby osoby wnioskującej, ale też możliwości wsparcia społecznego oraz cele, zasady i zadania pomocy społecznej, wyważając słuszny interes obywatela oraz interes społeczny (art. 7 kpa). W związku z tym, iż środki finansowe na usuwanie skutków klęsk żywiołowych pochodzą z rezerwy celowej budżetu państwa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej. Zasady te zawarte zostały w piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. znak DOLiZK-IV-775-1/2016 oraz w piśmie z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-10/2017, zmienionym pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-20/2017. W piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. określone zostały zasady udzielania pomocy finansowej w wysokości nie przekraczającej 6000 zł dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, które poniosły straty w gospodarstwach domowych i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki własne. Natomiast pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. ustanowione zostały zasady udzielania pomocy finansowej z przeznaczeniem na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku zdarzenia klęskowego, w wysokości odpowiednio nieprzekraczającej kwoty 20.000 zł (w szczególnych przypadkach 100.000 zł) oraz 200.000 zł. W obu wymienionych pismach określone zostały podmioty uprawnione do zasiłku celowego. Należy zauważyć, że wskazane pisma organu rządowego nie należą do źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Pisma organów rządowych określające cel zasiłku, jego wysokość, zasady przyznania, podstawę i sposób przekazania oraz rozliczenia, nie należą do wskazanych w przytoczonym przepisie źródeł prawa powszechnie obowiązującego i dlatego nie mogły być samodzielną podstawą przyznania, bądź odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Podstawą prawą przyznania zasiłku celowego w związku ze stratą powstałą w wyniku zdarzenia klęskowego, finansowanego z rezerwy celowej z budżetu państwa, są zawsze stanowiące źródło powszechnie obowiązującego prawa przepisy ustawy o pomocy społecznej (art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3 ups), a nie ww. pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Oznacza to, że organ pomocowy podejmując zgodne z prawem rozstrzygnięcie zobowiązany jest poczynić istotne w sprawie ustalenia w świetle regulacji zawartych w źródłach powszechnie obowiązującego prawa, a nie ograniczyć się w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć do wytycznych pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-10/2017, zmienionego pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-20/2017. Organy w sposób nieuprawniony pominęły unormowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 40 ust. 2 ups, stanowiące właściwą podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku celowego osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej. Przywołane pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji niewątpliwe obrazują wolę organu rządowego odnośnie sposobu i zasad rozdysponowania przez organy pomocowe środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, którą to wolę organ pomocowy powinien, co do zasady respektować, niemniej wydając decyzję administracyjną kształtującą sytuację prawną jednostki zobligowany jest przede wszystkim podjąć ją w granicach i na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W uzasadnieniach decyzji organów pomocowych nie dokonano oceny badanej sprawy (określonych okoliczności) przede wszystkim w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego zawartych w ustawie o pomocy społecznej, w szczególności jej art. art. 40 oraz art. 2, i art. 3 ups. Bezsporne jest, że skarżąca wraz z mężem prowadzi gospodarstwo domowe w budynku położonym w miejscowości W. [...], który został uszkodzony w wyniku zdarzenia mającego charakter klęski żywiołowej w postaci nawałnicy, która w nocy 11 sierpnia 2017 r. przeszła przez Gminę. Z tego też tytułu skarżąca wystąpiła o zasiłek celowy na remont budynku mieszkalnego. Stan obiektu został opisany przez inspektorów nadzoru budowlanego w dokumencie "Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r." W dniu [...] sierpnia 2017r. inspektorzy ustalili, że uszkodzeniu uległ dach w 50 %, ściany w 10%. Procentowy udział uszkodzeń został przez inspektorów oceniony na 18%. Niesporny jest również fakt, iż syn skarżącej – B. G. w miejscu zdarzenia nie prowadzi gospodarstwa domowego, pozostaje on jednak właścicielem obiektu uszkodzonego w wynik nawałnicy, ponieważ dom ten na mocy umowy darowizny sporządzonej [...] sierpnia 2008r. został darowany synowi przez skarżącą i C. G.. B. G. przyjął darowiznę. W § 4 umowy darowizny obdarowany ustanowił na rzecz rodziców dożywotnią, odpłatną służebność osobistą, polegającą na prawie do współkorzystania z całego domu mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] oraz na prawie do użytkowania chlewni i stodoły, każdej z nich w części położonej po prawej stronie, a także garażu blaszanego oraz kurnika w oborze i prawie obejścia po całej nieruchomości. Tak więc na nabytej nieruchomości ustanowiono nieodpłatnie na rzecz darczyńców dożywotnią służebność osobistą polegającą na prawie korzystania z dotkniętego nawałnicą domu. Ma rację organ wywodząc, że umowa dożywotniej służebności osobistej na nieruchomości, ustanowiona w umowie darowizny, nie jest umową dożywocia, która została uregulowana w art. 908 § 1 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że jeżeli w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązał się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie (umowa o dożywocie), powinien on, w braku odmiennej umowy, przyjąć zbywcę jako domownika, dostarczać mu wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić mu własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym. Zgodnie z oświadczeniem syna skarżącej złożonego przez niego w dniu [...] sierpnia 2017r., miejscem jego zamieszkania jest rzeczywiście B. ul. N. [...]. Nie zmienia to jednak faktu, że skarżąca wraz z mężem zamieszkują na stałe w miejscu dotkniętym zdarzeniem, koncentrują tam swoje centrum życiowe. W. [...] jest miejscem, w którym prowadzą oni gospodarstwo domowe. Straty spowodowane nawałnicą doprowadziły do stanu, w którym skarżąca i jej mąż na równi z właścicielami domów i najemcami, znaleźli się w takiej samej sytuacji, ponieważ zamieszkują w domu, który w znacznym stopniu uległ uszkodzeniu. Akta sprawy natomiast potwierdzają, że w wyniku uszkodzeń spowodowanych nawałnicą, skarżąca wraz z mężem znaleźli się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, z uwagi na uszkodzenie budynku mieszkalnego, w którym prowadzili oni gospodarstwo domowe, zaspokajali podstawowe potrzeby bytowe i który stanowił ich centrum życiowe. Pomimo tych okoliczności, orzekające organy odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego finansowanego z rezerwy celowej budżetu państwa stwierdzając, że w katalogu osób uprawnionych do zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, określonym w pkt II.3 "Zasad udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych" zatwierdzonych pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak: DOLiZK-IV-775-10/2017, nie wymienia się osób mających, tak jak skarżąca i jej mąż, prawo służebności osobistej mieszkania ustanowione w związku z darowizną budynku mieszkalnego na rzecz syna skarżących. Bez wątpienia w ww. Zasadach wśród podmiotów uprawnionych do otrzymania pomocy na remont budynku mieszkalnego nie wymienia się osób mających takie prawo. Zgodnie bowiem z pkt II.3 ww. Zasad, osobami uprawnionymi do zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego są: właściciel budynku mieszkalnego; osoba, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do zniszczonego lub uszkodzonego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego; osoba, której przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego; osoba, która jest najemcą lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego; oraz osoba, na rzecz której ustanowione zostało prawo dożywocia. Zasady z wytycznymi nie są źródłem prawa. Stanowisko zasad nie może przekreślać idei przepisów ustawy o pomocy społecznej. Okoliczność jednak, że wśród podmiotów wymienionych w pkt II.3 ww. Zasad nie wymienia się osób mających prawo służebności osobistej mieszkania ustanowione w związku z darowizną budynku mieszkalnego, nie oznacza, że organy nie były zobowiązane do poczynienia ustaleń odnośnie prawa skarżącej do otrzymania zasiłku celowego w ramach powszechnie obowiązujących unormowań ustawy o pomocy społecznej, ponieważ bez wątpienia ona wraz z mężem znalazła się w grupie osób poszkodowanych nie jako właściciele obiektu, ale jako osoby, które znalazły się w takiej samej sytuacji jak właściciele. Skarżąca wraz z mężem zamieszkuje w zniszczonym domu i dlatego znalazła się w gronie osób, które z uwagi na szkody wywołane nawałnicą w gospodarstwie domowym, domagają się pomocy na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. zgodnie z celami i zasadami pomocy społecznej określonymi w przepisach art. 2 i 3 ups w zw. z art. 40 ust. 2 u.p.s. Organy powinny mieć na uwadze, że w normie prawnej nie da się zawrzeć wszystkich stanów faktycznych. Podobnie rzecz ma się z wytycznymi organów administracji, które są aktem wyłącznie do wewnętrznego stosowania. Organ administracji uzewnętrzniając swoja wolę w drodze decyzji administracyjnej, jako organ kierujący się zasadą praworządności, ma obowiązek działać na podstawie źródeł prawa powszechnie obowiązującego - w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 2 i art. 3 u.p.s. w związku z art. 40 ust. 2 u.p.s. Organ powinien zatem działać w oparciu o uznanie administracyjne, kierując się dobrem potrzebujących, którzy nie są w stanie sami przezwyciężyć trudów spowodowanych klęską. Kierując się powyższymi kryteriami organ powinien ocenić czy posiadanie prawa służebności osobistej mieszkania, w świetle treści art. 40 ust. 2 ups wyklucza skarżącą z możliwości otrzymania wsparcia, czy jest to zgodne z celami i zasadami pomocy społecznej określonymi w art. 2 i 3 ups, czy ta jedyna okoliczność wystarcza już do podjęcia zgodnej z prawem decyzji w ramach uznania administracyjnego, oraz czy sytuacja skarżącej jest na tyle różna w stosunku do innych osób poszkodowanych wymienionych w powoływanym przez organy pkt II.3 ww. Zasad, że w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej skarżącej nie przysługuje wnioskowana pomoc społeczna. W związku z tym, iż w sprawie tych wszystkich istotnych z punku widzenia art. 40 ust. 2 ups rozważań prawnych zabrakło oraz, że organy oparły podjęte rozstrzygnięcia w gruncie rzeczy wyłącznie na niestanowiącym źródła powszechnie obowiązującego prawa piśmie organu rządowego, bez odniesienia poczynionych ustaleń do przywołanych przez Sąd regulacji ustawy o pomocy społecznej, Sąd uznał decyzje organów obu instancji za naruszające art. 40 ust. 2 w zw. z art. 2 i art. 3 ups w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę orzekający organ uwzględni uwagi Sądu, przeprowadzi rzetelnie wywiad środowiskowy, celem oceny sytuacji skarżących, co do prowadzenia wyłącznie w miejscu zdarzenia gospodarstwa domowego i weźmie pod uwagę, że samo przywołanie jako podstawy prawnej treści art. 40 ust. 2 ups, nie oznacza, że organ tę podstawę w rzeczywistości zastosował i wyjaśnił w podjętej decyzji. W związku z tym, iż w ocenie Sądu takich wyjaśnień zabrakło. Sąd uznał rozstrzygnięcia organów obu instancji za naruszające również art. 107 § 3 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) w stopniu mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2017 r.