II SA/Bd 117/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. w [...] na decyzję [...] Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych oddala skargę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] Prezydent M. T. z dniem [...] lutego 2021 r. wykreślił z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta M. T. placówkę pn. Przedszkole "[...]" nr [...] W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Przedszkole "[...]", dla którego organem prowadzącym jest J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w T. (nr [...]) – zwana dalej skarżącą - zostało wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych T. pod pozycją nr [...] w dniu [...] września 2019 r. z naruszeniem przepisów prawa. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej K. - P. Kurator Oświaty w B. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kurator Oświaty podał, że zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910, z późn.zm.) nie ma usprawiedliwionych podstaw. Organ wyjaśnił, że szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty - inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe - są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740) osobami prawnymi są bowiem jedynie Skarb Państwa oraz te jednostki organizacyjne, którym osobowość prawną przyznają przepisy szczególne. Taki przepis w odniesieniu do szkół i placówek - zarówno publicznych, jak i niepublicznych - nie obowiązuje. Podobnie uznał organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez wykreślenie z ewidencji skarżącej na podstawie stwierdzenia braku odpowiedniej formy prawnej, gdy w obrocie gospodarczym istnieje wiele niepublicznych przedszkoli prowadzonych w identycznej formie prawnej, tj. w formie spółki komandytowej, stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Kurator Oświaty wskazał, że z Rejestru szkół i placówek oświatowych sporządzonego na podstawie danych zebranych w systemie informacji oświatowej (SIO) wynika, iż na terenie całego kraju szkół i placówek prowadzonych przez spółki komandytowe jest łącznie 7 (województwo pomorskie -2, mazowieckie -3, małopolskie -1, kujawsko-pomorskie -1 pn. Przedszkole "[...]"). Te nieliczne przypadki są sytuacjami jednostkowymi i zdaniem organu taki wpis do ewidencji jest wpisem dokonanym z naruszeniem prawa w myśl art. 169 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe. Organ II instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 Kpa poprzez brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej podniesionego w odwołaniu stwierdził, że organ odniósł się do niego wskazując, iż zarzut ten wynika z błędnego rozumienia zapisów zawartych w art. 8 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe i wyjaśnił szczegółowo jakie podmioty, zgodnie z tym przepisem, mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki. Również odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy uznał je za niezasadne. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając podobnie jak w odwołaniu: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 169 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe poprzez niewłaściwą interpretację przepisów prowadzącą do uznania, iż skarżąca jako spółka komandytowa nie może zakładać i prowadzić placówki oświatowej, co w efekcie doprowadziło do niesłusznego wykreślenia Przedszkola "[...]" z ewidencji; 2) art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wykreślenie z ewidencji skarżącej na podstawie stwierdzenia braku odpowiedniej formy prawnej, gdy w obrocie gospodarczym istnieje wiele niepublicznych przedszkoli prowadzonych w tożsamej bądź zbliżonej formie prawnej, tj. w formie spółki komandytowej lub spółki jawnej; 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 11 Kpa poprzez brak odniesienia się przez organ I instancji do zarzutu naruszenia art. 32 § 1 Konstytucji podniesionego w odwołaniu z dnia [...] lutego 2020 r., przy jednoczesnym stwierdzeniu Kuratorium, że organ I instancji odniósł się do zarzutu, 2) naruszenie art. 7a § 1 Kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych dotyczących interpretacji art. 8 ust 2 ustawy Prawo oświatowe w zakresie odmowy uznania spółki komandytowej jako osoby prawnej, co spowodowało naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, 3) naruszenie art. 8 § 1 Kpa poprzez zmianę decyzji o wpisie do ewidencji, w sytuacji gdy po stronie skarżącej nie doszło do zmiany w zakresie formy prawnej, która była i jest taka sama jak na moment złożonego wniosku o uzyskanie wpisu do ewidencji, a zmiany decyzji dokonano na podstawie wykładni przepisu niezgodnej z jego treścią i intencją, co w efekcie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs? pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Należy uznać, że skarga jest bezzasadna, zaś spór pomiędzy Kuratorem Oświaty, a stroną skarżącą skoncentrował się w głównej mierze na interpretacji przepisów prawa odnośnie możliwości zakładania i prowadzenia placówki oświatowej przez spółkę komandytową w oparciu o przepisy art. 169 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe. Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest również to, że skarżąca zamierzała prowadzić działalność w formie spółki komandytowej. Zgodnie z art. 102 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1526) spółką komandytową jest spółka osobowa mająca na celu prowadzenie przedsiębiorstwa pod własną firmą, w której wobec wierzycieli za zobowiązania spółki co najmniej jeden wspólnik odpowiada bez ograniczenia (komplementariusz), a odpowiedzialność co najmniej jednego wspólnika (komandytariusza) jest ograniczona. Ponadto w art. 103 § 1 ustawy Kodeks spółek handlowych zawarto zapis, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym dziale do spółki komandytowej stosuje się odpowiednio przepisy o spółce jawnej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast według z art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740) osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Spośród spółek handlowych wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy Kodeks spółek handlowych osobowość prawną ustawy z chwilą wpisu do rejestru uzyskują jedynie: spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka akcyjna (art. 12 ustawy Kodeks spółek handlowych). Powyższy wywód można podsumować w ten sposób, że spółka komandytowa nie posiada osobowości prawnej, a zatem nie można ją zaliczyć do kategorii podmiotów wymienionych w przepisie art. 8 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, które mogą zakładać i prowadzić placówkę oświatową. Wyjaśnienia również wymaga, że zgodnie z art. 168 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. W pkt. 8 zgłoszenia do ewidencji szkół i placówek niepublicznych T. z dnia [...] września 2019 r. skarżąca podała dane organu prowadzącego oraz mając do wyboru do odznaczenia ,,okienko" co do formy prawnej, określiła siebie jako osobę prawną. W pkt. 16 zgłoszenia zaznaczyła, że nie ubiega się o uprawnienia szkoły publicznej. W dniu [...] września 2019 r. organ I instancji wydał zaświadczenie na podstawie art. 168 ust. 11 ustawy Prawo oświatowe o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez ten organ. W oparciu o powyższe ustalenia należy stwierdzić, że organ I instancji dokonał wpisu placówki do ewidencji niezgodnie z przepisami ustawy Prawo oświatowe, czego konsekwencją było wszczęcie przez ten organ postępowania w sprawie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych placówki o nazwie Przedszkole "[...]". Sąd w pełni podziela argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2020 r. o sygn. akt II SA/Po 1102/19 (zob. LEX nr 3109935), że treść przepisu art. 168 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z woli ustawodawcy wyłącznie dwie enumeratywnie wskazane w przepisie art. 168 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe kategorie podmiotów - osoby prawne i osoby fizyczne - mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do właściwej ewidencji. W tej kwestii niewątpliwie zaobserwować można konsekwencję ustawodawcy, który po uchyleniu w dniu 1 września 2017 r. analogicznego w swojej treści art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, rozwiązanie to przeniósł na grunt przepisów ustawy Prawo oświatowe. Co przy tym istotne, przepisy uprzednio obowiązującej ustawy o systemie oświaty były wielokrotnie nowelizowane, a sam przepis art. 82 ust. 1 parokrotnie zmieniał swoje brzmienie, tym niemniej katalog podmiotów uprawnionych do zakładania szkół i placówek niepublicznych po uzyskaniu wpisu do ewidencji pozostał niezmieniony. Podkreślenia przy tym wymaga, że powoływany przez skarżącą przepis art. 331 § 1 Kodeksu cywilnego został wprowadzony do systemu prawnego w dniu 25 września 2003 r., jednak od tego czasu pomimo licznych nowelizacji przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca nie zdecydował się na rozszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do zakładania szkół i placówek niepublicznych po uzyskaniu wpisu o podmioty pozbawione w świetle prawa cywilnego osobowości prawnej, nawet jeśli mają one osobowość prawną ,,ułomną", polegającą na (co najmniej ograniczonej) zdolności prawnej. Jak słusznie wskazały organy rozstrzygające w sprawie, przepis art. 331 § 1 Kodeksu cywilnego precyzuje status jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi jedynie w odniesieniu do stosunków cywilnoprawnych (art. 1 tej ustawy). Brak analogicznej regulacji w ustawie Prawo oświatowe uznać należy za celowy zabieg ustawodawcy mający na celu wyłączenie jednostek organizacyjnych niebędącymi osobami prawnymi z katalogu osób mogących być organem prowadzącym dla szkoły lub placówki niepublicznej. W konsekwencji, zarzut naruszenia 169 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię należało uznać za niezasadny. Powyższe stanowisko Sądu znajduje przy tym oparcie w ugruntowanych poglądach doktryny. Jej przedstawiciele zaznaczają, że szkołę bądź placówkę niepubliczną założyć może wyłącznie osoba fizyczna lub osoba prawna i nie ma tu przyznania takiej możliwości tzw. ułomnej osobie prawnej, o której mowa w art. 331 Kodeksu cywilnego. Tak popularne formy prowadzenia działalności, jak np. spółki osobowe (w tym jawna, partnerska, komandytowa czy komandytowo-akcyjna) są, co do zasady, odsunięte od możliwości zakładania i prowadzenia szkoły bądź placówki oświatowej (por. M. Pyter, Komentarz do art. 168 (w:) A. Balicki, Prawo oświatowe. Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el./Legalis). M. Pilich dodaje, że choć z jednej strony spółki osobowe prawa handlowego posiadają zdolność prawną, a więc mogą nabywać we własnym imieniu własność i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania oraz pozywać i być pozywane pod własną firmą (nazwą), co pozwala im wykonać najważniejsze zadanie stawiane przed organem prowadzącym szkołę, to jednak nie posiadają one w pełni odrębnego bytu prawnego i nie wydają się w ogóle odpowiednią formą prawną do realizacji celów przewidzianych w ustawie (chociażby z racji ich typowo gospodarczego charakteru) (por. M. Pilich (red.), Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe, (w:) Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Wolters Kluwers Polska 2018, wyd. el./Lex). Tożsame stanowisko było wyrażane w literaturze na gruncie poprzednio obowiązującego art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (zob. A. Pawlikowska, Komentarz do art. 82 (w:) W. Lachiewicz, A. Pawlikowska (red.), Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2016, wyd. el./Legalis; zob. też J. Kokot, Komentarz do art. 82 (w:) A. Balicki, M. Pyter, J. Kokot, Ustawa o systemie oświaty. Ustawa o systemie informacji oświatowej. Komentarz, Warszawa 2016, wyd. el./Legalis). W tym kierunku wypowiedział się również Departament Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego Najwyższej Izby Kontroli wskazując w Informacji o wynikach kontroli funkcjonowania szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, nr ewid.: 126/2008/P/07/080/KNO, KNO – 41004/0, że zakładanie i prowadzenie tych szkół należy do właściwości podmiotów określonych w art. 5 ust. 2 pkt 2 i 3, a w szczególności osób fizycznych i prawnych, takich jak stowarzyszenia, fundacje oraz spółki kapitałowe prawa handlowego (tj. z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjne). Szkoły, w tym szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, nie mogą być zakładane i prowadzone przez spółki osobowe prawa handlowego oraz spółki cywilne (dostępny pod adresem www.nik.gov.pl w zakładce kontrole -> wyniki-kontroli-nik). Na prawidłowość podjętych w sprawie rozstrzygnięć nie może mieć przy tym wpływu wskazywany przez skarżącą fakt, iż w wyniku weryfikacji danych w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych skarżąca uzyskała dane i to tylko zawężając placówki do wychowania przedszkolnego. A mianowicie dla spółek komandytowych znaleziono 15 wpisów dla 12 indywidualnych spółek komandytowych. Należy stwierdzić, że nie świadczy to o naruszeniu przez organy przepisu art. 8 § 2 Kpa. Stanowi on co prawda, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jednakże podkreślenia wymaga, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim musi być przy tym zgodna z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1513/19, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz cytowana w nim literatura). Wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z przyjętą praktyką, która jest niezgodna z prawem oznaczałoby działanie organu wbrew przepisom prawa, czyli niezgodnie z regułami z art. 6 Kpa (zasadą działania na podstawie przepisów prawa), z art. 7 Kpa (zasadą prawdy obiektywnej), oraz art. 8 § 1 Kpa (zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa). Sąd nie dopatrzył się również w niniejszej sprawie naruszenia 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Uregulowana w tym przepisie zasada równości wobec prawa powinna być bowiem rozpatrywana w znaczeniu materialnym, o czym wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny (zob. przykładowo wyrok z 28 listopada 1995 r., sygn. akt K 17/95, OTK 1995, Nr 3, poz. 18 oraz wyrok z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt K 22/97, OTK 1997, Nr 3-4, poz. 41). Równość w znaczeniu materialnym polega na tym, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane tak samo. Jednocześnie tak rozumiana zasada równości dopuszcza możliwość różnego traktowania różnych adresatów lub podmiotów znajdujących się w odmiennej sytuacji faktycznej. W realiach omawianego problemu prawnego naruszeniem zasady równości wobec prawa byłoby więc, przykładowo, nieuzasadnione rozróżnienie sytuacji prawnej spółek osobowych prawa handlowego poprzez dopuszczenie zakładania szkół i placówek niepublicznych, spośród wszystkich spółek osobowych, wyłącznie przez spółki komandytowo-akcyjne. Naruszeniem omawianej zasady nie jest natomiast rozróżnienie sytuacji osób prawnych (w tym spółek kapitałowych) oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, nawet jeśli mają one osobowość prawną ,,ułomną" (spółek osobowych). Reasumując powyższe, ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów, skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).